KRONIK: Højesteret som statsmagt

Med sin dom i Tvindsagen forrige fredag fastslog Højesteret, at Folketinget og regeringen overtrådte grundloven, da man vedtog og stadfæstede loven, der fratog en række Tvindskoler muligheden for fremover at få statstilskud.

Dommen kom som en overraskelse for langt de fleste, herunder undertegnede. Det overraskende var ikke, at Højesteret efterprøvede, om en lov var i strid med grundloven. Det har i mere end 80 år været fast praksis, at Højesteret kan det. Det overraskende var derimod, at Højesteret underkendte loven. Som det hedder i den pressemeddelelse, som Højesteret udsendte efter dommen, var det »første gang i grundlovens 150-årige historie, at Højesteret tilsidesætter en lovbestemmelse som grundlovsstridig«.

Hidtil har Højesteret udøvet prøvelsesretten med stor tilbageholdenhed. I de juridiske lærebøger er Højesteret blevet sammenlignet med en lille dreng, der står i kanten af strandens kolde vand og siger: »Jeg går ud, jeg går ud, men først i morgen.«

Forrige fredag sprang Højesteret så i vandet, uden tøven eller forbehold. Der var ellers på forhånd to gode grunde til at forvente, at Højesteret netop i Tvindsagen ville være blevet i strandkanten.

For det første fordi den grundlovsbestemmelse, som sagen handler om - grundlovens paragraf 3, 3. pkt., der bestemmer, at den dømmende magt er hos domstolene - har været omgærdet af megen uenighed i den juridiske litteratur. Uenigheden kan bedst illustreres med det forhold, at størstedelen af landets jurastuderende - nemlig de, der har studeret ved Københavns Universitet i årene 1959 til 1996, herunder også en stor del af de højesteretsdommere, der afsagde dommen - har læst efter lærebøger, hvori det hævdes, at grundlovens bestemmelse om den dømmende magt ikke sætter nogen grænse for lovgivningsmagtens muligheder for at vedtage love om enkeltpersoners forhold (såkaldt singulære love).

Ved Aarhus Universitet har studenterne derimod lært, at bestemmelsen har et indhold, men at dette indhold ikke lader sig fastslå særligt præcist. Professor Max Sørensen skrev i sin lærebog i statsforfatningsret, at grundlovens paragraf 3 betød, at man ikke fra lovgivningsmagtens side kunne tage stilling i en verserende erstatningssag, omgøre en dom, afgøre en straffesag eller skærpe en allerede pålagt straf.

I praksis blev sagen sat på spidsen efter Besættelsen, da kommunisterne i 1948 i Folketinget stillede forslag om, at en person - lensgreve Schimmelmann - der af Højesteret var blevet idømt fire års fængsel og frataget halvdelen af sin ejendom for landsforrædderisk virksomhed, skulle have skærpet sin straf ved hjælp af en konkret lov, der alene angik Schimmelmann. Lovforslaget fratog ham hans statsborgerskab og konfiskerede hele hans ejendom. Den daværende socialdemokratiske justitsminister Busch-Jensen udtalte i Folketinget, at forslaget var i strid med grundlovens bestemmelse om magtadskillelse. Lovforslaget blev imidlertid ikke afvist, men døde en så at sige naturlig død i et folketingsudvalg.

En - i princippet - noget lignende sag forelå, da Fremskridtspartiet i januar 1979 fremsatte lovforslag om, at Ritt Bjerregaard skulle indbetale 20.000 kr. til statskassen som erstatning for det beløb, hun som undervisningsminister havde brugt for meget under sit ophold på Hotel Ritz i Paris. Heller ikke dette lovforslag blev afvist som grundlovsstridigt. I stedet blev det nedstemt ved 3. behandlingen i tinget.

Allerede på baggrund af den betydelige uenighed i den juridiske litteratur måtte det forekomme nærliggende at konkludere, at en eventuel grundlovsstridighed i relation til Tvindloven i hvert fald ikke kunne siges at foreligge med nogen særlig klarhed. Hertil kom, at der med lovindgrebet ikke var tale om at pålægge Tvindskolerne straf eller erstatning, men alene om at fratage dem muligheden for fremover at få økonomisk tilskud af statskassen. Et spørgsmål, der - som Justitsministeriet påpegede - måtte synes at være på ganske pæn afstand af den type indgreb, som grundlovens paragraf 3 kunne antages at beskytte imod.

Den anden grund til at forvente, at Højesteret ville være blevet stående i strandkanten, var, at Højesteret hidtil har udøvet prøvelsesretten med betydelig tilbageholdenhed. I betragtning af lovindgrebets karakter og den betydelige usikkerhed om rækkevidden af grundlovens paragraf 3, var det derfor nærliggende - hvis Højesteret optrådte som hidtil - at forvente, at Tvindloven ikke ville blive fundet grundlovsstridig.

Men Højesteret optrådte ikke som hidtil. Man underkendte loven. Den reelle begrundelse i Højesterets dom er ultrakort og fylder knap nok en linie: Lovindgrebet mod Tvind var, skriver Højesteret, »reelt en endelig afgørelse af en konkret retstvist«, og var derfor i strid med grundlovens paragraf 3.

Måske er sagen den, at Højesterets dommere så at sige har lagt bøgerne væk og anskuet sagen på en ganske jordnær måde: Reelt handler Tvindloven om, at regeringen og Folketinget ikke kan lide Tvind, som de mener svindler med statens penge. Men både ministeren og Folketinget ved, at det nok ikke bliver helt let at bevise. Det skriver ministeren i bemærkningerne til loven. Det bliver for besværligt, og det vil kræve for mange retssager. Ved lov smækker man derfor pengekassen i. Resultatet er det samme, som hvis der var faldet en dom.

Det er ingen skade til at holde fødderne på jorden. Og jura bør heller ikke gøres mere kompliceret end nødvendigt. Kernen i ovenstående ræsonnement svarer da også godt til den retspolitiske kritik, som forslaget om Tvindloven blev mødt med af de fleste jurister, der udtalte sig om sagen. Uden at man dog derfor fandt, at lovforslaget var grundlovsstridigt.

Med den enstemmige dom (11-0) er der imidlertid ikke meget at diskutere. I hvert fald ikke med hensyn til Tvindloven. Som jurister har for vane at sige det: En højesteretsdom er rigtig, også selv om den er forkert. Højesteret har det sidste ord. Sådan må det være.

Til gengæld står fremtidens mængde af uafklarede spørgsmål i kø. For hvad er den principielle rækkevidde af Højesterets ultrakorte begrundelse? Hvornår er det - med Højesterets ord - »reelt en endelig afgørelse af en konkret retstvist« og dermed grundlovsstridigt, at lovgivningsmagten ændrer lovregler, således at visse personer eller institutioner, der hidtil har fået tilskud, ikke længere skal have det? Kræves det, at lovgivningsmagtens begrundelse er, at man mistænker dem, der afskæres fra tilskud, for at have fusket med tilskuddene? Eller er det også "reelt" en dom, hvis lovgivningsmagten blot giver udtryk for, at man har mistet tilliden til de pågældende tilskudsmodtagere? Eller rækker højesteretsdommen så vidt - sådan som Ole Vig Jensen har været inde på i flere interview - at regeringen og Folketinget ikke længere må bestemme, hvem man for fremtiden vil give bevillinger? Eller må regeringen og Folketinget godt bestemme, hvis man blot lader være med at afsløre de reelle bevæggrunde, man har? Svarene blæser i vinden. Kun ét er sikkert: Der er nok for juristerne at tage fat på.

Med Tvinddommen har Højesteret taget et væsentligt skridt ind på scenen som selvstændig statsmagt. Skridtet er ikke svært at forstå på baggrund af udviklingen i verden omkring os. Som Højesterets præsident Niels Pontoppidan efter dommen er blevet citeret for, er der »en gensidig påvirkning mellem de internationale domstole og de nationale domstole. Især har EF-og Menneskerettighedsdomstolen en stor indflydelse. For de internationale domstoles vedkommende ser vi en tendens i retning af en domspraksis med en friere fortolkningsstil«. Man må konkludere, at det er den tendens, der nu har nået Højesteret.

En anden grund til Højesterets mere frejdige indstilling til prøvelsesretten er formentlig den brede politiske opbakning, som prøvelsesretten for tiden har blandt de politiske partier. Vi så det i reaktionerne på Højesterets dom i august 1996, da retten tillod 11 såkaldt almindelige mennesker at føre sag om grundlovens forhold til Maastrichtraktaten. Dengang hilste politikere fra alle sider det meget velkomment, at Højesteret gjorde brug af prøvelsesretten. Det samme skete efter Højesterets dom i samme sag i april sidste år. Og vi har nu set det igen efter Højesterets dom i Tvindsagen. Bortset fra Ole Vig Jensen har ingen (i hvert fald ikke offentligt) løftet et bekymret øjenbryn.

Sådan var det ikke tidligere. Traditionelt har prøvelsesretten været omgærdet af stærk politisk uenighed. Derfor er prøvelsesretten heller aldrig blevet indskrevet i grundloven. Da juni-grundloven kom til verden i 1848-49, var det eneste, man på Den Grundlovgivende Rigsforsamling kunne blive enige om, at man var uenige. Og sådan har det været siden. Endnu ved grundlovsændringen i 1953 så Det Radikale Venstre og Socialdemokratiet med betydelig skepsis på prøvelsesretten. Man ville derfor heller ikke have nogen grundlovsbestemmelse om den. Det ville, udtalte den socialdemokratiske leder, Hans Hedtoft, under Folketingets grundlovsforhandlinger, være ulykkeligt, hvis domstolene underkendte en lov, da det kunne føre til en konflikt med vidtrækkende konsekvenser, og han tilføjede: »Vi er bedst tjent med den tradition, der er skabt.« Dvs. en betydelig tilbageholdenhed fra Højesterets side.

Men nu er tonen en anden. Prøvelsesretten betragtes ikke længere som en kæp i demokratiets hjul, men som en integreret del af et moderne demokrati. Over loven står grundloven, og det er domstolenes opgave at sikre, at dette bliver andet en tom talemåde. Efter min mening må man hilse denne udvikling velkommen, selv om Tvindsagen ikke forekom at være den mest oplagte sag for Højesteret at træde i karakter på.