I realismens tegn

Dette er en kronik skrevet af en ekstern kronikør. Jyllands-Posten skelner skarpt mellem journalistik og meningsstof. Vil du skrive en kronik? Læs hvordan her.

Den store offentlige sektor er ledet og styret af folkevalgte politikere. I et repræsentativt folkestyre har politikerne det sidste ord. De opererer på egne forudsætninger, hvor ideologi og interesser spiller en rolle, og hvor de skal tænke på, hvordan de skaffer sig et flertal for deres politik, og hvordan de fastholder eller får magten ved næste valg. Det er en verden, hvor alle taler meget om effektivitet og kvalitet. Erfaringen viser, at det er flygtige politiske begreber. De er svære at sætte præcise ord på og endnu sværere at talfæste.

Når det er vilkårene, kan der ske pludselige og lunefulde ting. Det mærker man på institutionerne, som producerer og leverer velfærdsservice. Det gør man også i de myndigheder, som tager sig af arbejdsmiljø, skat og sikkerhed. På disse store offentlige arbejdspladser er der tusindvis af ledere, som har ansvaret for forvaltningen af store budgetter og ledelsen af hundredtusinder af medarbejdere. Det er en ansvarsfuld opgave. Den lader sig kun løse i erkendelse af de politiske vilkår, der gælder for den offentlige sektor, og som er den naturlige konsekvens af, at vi lever i et repræsentativt folkestyre.

De offentligt ansattes organisationer står samtidig umådeligt stærkt på de offentlige arbejdspladser. Overenskomstsystemet indebærer, at organisationerne med de offentlige arbejdsgivere traditionelt har aftalt arbejdsvilkår, som sætter snævre grænser for ledelsesretten. Det overlappende samarbejds- og MED-system indebærer, at der ikke er den disposition, som ikke forudsætter forhandlet enighed mellem ledelsen og medarbejdernes organisationer.

De ledere, der arbejder ude på skolerne og sygehusene, i politiet og dagpasningen, lykkes kun, hvis de erkender, hvordan både den demokratiske politik og fagpolitikken definerer deres ledelsesrum. Det kan være svært. For erfaringen viser, at de kan få besked på at forbedre effektiviteten med 3 pct. Samtidig må de love, at der ikke sker uansøgte afskedigelser.

På papiret har de ganske vist vidtgående kompetencer til at disponere bevillinger, normeringer og mandskab. Det skulle lette opgaven, når kravene er mange. Der er bare ingen sikkerhed for, at den leder, som bruger sin kompetence, finder forståelse hos sine (administrative og politiske) foresatte, når hans eller hendes dispositioner udløser uro blandt medarbejderne og modstand hos deres organisationer. Og der er slet ingen sammenhæng mellem praksis og den mål- og resultatstyringsfilosofi, som er en integreret del af npm-programmet og et bærende element i de energiske styringstiltag.

De samme ledere må forholde sig til den ene reorganisering efter den anden. Det er ikke noget nyt. De fortsætter i et tempo, hvor den sidste reorganisering sjældent er gennemført, før den næste er varslet. De idelige reorganiseringer hviler på en klippefast tro på, at de fremmer effektiviteten. De bygger samtidig på modebestemte principper eller skoler, som lover, at man med en fiks og færdig formel opnår alle de gode ting, som ellers er så forbandet svære. Det kan være stordrift og synergi, det kan være nye principper for arbejdsdeling og arbejdstilrettelæggelse, som med et slag skal få danske sygehuse til at præstere mere.

På andre områder er der en forventning om, at man udnytter den viden, der er til rådighed. Der er et krav om et vist mål af evidens. Det sære er, at det ikke gælder offentlig organisation, styring og ledelse. Der taler man om det i en ”som om”-form, der giver indtryk af, at det er tilfældet. Det er ikke så meget politikerne, der på denne måde slører deres uvidenhed. Det er i høj grad de embedsmænd, der rådgiver dem, og som næsten uden undtagelse har samfundsvidenskabelige uddannelser som politologer og økonomer, altså djøfere. De har i deres studier alle beskæftiget sig med og fået et kendskab til relevant teori og forskning, som beskæftiger sig med såvel budgetlægning, økonomistyring, organisering og ledelse samt for politologernes vedkommende de politiske vilkår, der gælder for varetagelsen af ledelsesopgaven.

Men se til, om det sker. De store styrings- og ledelsesinformationssystemer, som man i de seneste år har udviklet i den offentlige sektor, hviler på en overdreven tro på, at bare man har tilstrækkeligt med data og information, har man lagt grunden til opgaveløsning, som er både økonomisk effektiv og på et højt kvalitetsniveau. Systemernes fædre og mødre overser, at de mennesker, der modtager al den information, mangler kapacitet til at analysere og bruge den. De politiske og administrative chefer er klemt mellem enorme informationsmængder og deres egen kapacitet, hvad enten grænsen er sat af deres egne hjerner eller den arbejdstid, de har til deres rådighed.

Resultatet kender vi. Tag bare Skats kuldsejlede EFI-system. Tanken bag det var besnærende. Alligevel gik det helt galt. Ledelsen i Skat og Skatteministeriets departement og såmænd også Finansministeriet var så forblændede af perspektiverne i et centralt og digitalt inddrivelsessystem, at de ignorerede opgavens kompleksitet. Projektet blev solgt til politikerne under en antagelse af, at det ville være ”a piece of cake”at hjemtage ud fra enhver målestok betragtelige effektiviseringsgevinster. Der var ingen embedsmænd, der havde den kombination af snusfornuft og mod, som kunne advare ministre og politikere om, at det her går ganske galt.

Den triste sandhed er, at der er en skatkiste af uudnyttet forskningsbaseret indsigt, som er praktisk relevant. Det er endnu mere trist, at denne indsigt ikke er resultatet af ny og banebrydende forskning. Det er viden, hvor man gennem årtier har lagt nye lag af indsigt oven i den eksisterende viden. Det er en indsigt, der bygger på to grundlæggende erkendelser. Den ene er, at selv velbegavede og erfarne mennesker placeret i ledende positioner inden for politik og forvaltning lider under svære begrænsninger, når det gælder deres evne til at håndtere og udnytte store mængder af kompleks information. Den anden er, at den store del af de offentlige opgaver forudsætter politisk løsning gennem forhandling og interesseafbalancering.

Den samme indsigt lader sig formulere i nogle få læresætninger. De maner til fornuft på et realistisk grundlag. Vi har to målgrupper for øje. Den ene er de klemte driftsledere, hvis opgave det er at levere til borgerne. De skal kende virkelighedens vilkår. Det mindsker deres risiko for uforvarende at komme i klemme eller blive ofret. Den anden målgruppe er embedsmændene i Finansministeriet, på rådhusene og i regionernes kommandocentraler. Det er et kæmpeproblem, at de tænker så lemfældigt om reform, ledelse og styring af den offentlige sektor, som tilfældet er. Vores råd er:

Gør det enkelt. Ofte er ambitionerne alt for store, løfterne urealistiske. Og det ender med endnu et af disse forlis, som klæber til den offentlige sektor.

Tag et skridt ad gangen. Den offentlige forvaltning bliver beskyldt for træghed. Et stort problem er dog, at man vil alt for meget på én gang. Der er tilmed erfaring for, at skridtvise tiltag både er politisk kloge og korrigerbare, hvis virkeligheden arter sig anderledes end antaget. Og det gør den ofte. Så prøv jer frem, også når den politiske ledelse angler efter initiativ, sande mirakler og dristige snuptag.

Djævlen ligger i detaljen. Gang på gang kalder embedsmænd til kamp mod 0-fejls-kulturen, som gør det så svært at være moderne. Det er et tåbeligt råd. Mange af de tiltag og reformer, som er gået galt har netop lidt under manglende omhu for detaljen. Samtidig har ingen politiker og ingen embedsmand nogensinde fået syndsforladelse, når de satte sig op mod 0-fejls-kulturen.

Politik er lumsk, men ikke ondskabsfuld. Det er sandt, at man ikke uden videre kan stole på politikerne. Det har sine fornuftige grunde. De har det sidste ord. De bruger det ikke altid. Ændrer forudsætningerne sig, er de ikke desto mindre parate til at gribe ind. Det er forudsætningen for, at der bliver taget bestik af borgernes og alle mulige andre interessenters problemer. Det er folkestyre i praksis. Det må man som god demokrat leve med.

Stabilitet er godt. Reformer og reorganiseringer står højt på dagsordenen. Resultatet er rastløs forandring. Der er imidlertid studier, som viser, at et vist mål af stabilitet er forudsætningen for såvel økonomisk effektivitet som god opgaveløsning og tilfredse medarbejdere. Det er således en dårlig idé hele tiden at ændre organiseringen, og en ligeså dårlig idé straks at fyre chefen, hvis et og andet går skævt. Det er ikke lig med stilstand, men en simpel erkendelse af, at en vis stabilitet giver tryghed og tillid og tid til at vurdere, hvad der skal til for at få tingene til at virke.

En fornuftig og realistisk ledelses- og styringspraksis forudsætter endelig, at politikerne tør stå op imod de toner, der lyder fra de offentligt ansattes organisationer. De har sat nmp-kritikken i system og får på den måde megen medvind. Får de ikke modspil, er der risiko for, at en offentlig sektor under demokratisk ledelse bliver erstattet af et medarbejderstyre, hvor medarbejderne er fredet for krav og kontrol om at levere. Med en ledelses- og styringspraksis, der læner sig op af de principper, vi har skitseret ovenfor, er det muligt at skabe troværdige rammer for medarbejderne, at opsamle de erfaringer og bekymringer, som de måtte have, uden at overgive sig til dem.

Jørgen Grønnegård Christensen og Peter Bjerre Mortensen: ”I politikkens vold. Offentlige lederes vilkår og muligheder.” Jurist- og Økonomforbundets Forlag. (Er netop udkommet).