Ingen klar vej for hjælp til verdens fattige
Verdens politikere har med nød og næppe bestået en vigtig test af fremtidens internationale samarbejde: De er nået frem til en aftale om finansiering af kampen mod fattigdom.
Dette er et internationalt debatindlæg: Jyllands-Posten har sammensat et korps af kommentatorer, der debatterer og analyserer verden omkring os.
I sidste uge mødtes verdens ledere i Addis Ababa, Etiopien, til en vigtig FN-konference om fremtidens udvikling. Opgaven var ikke let: Hvor skal pengene til at finansiere de næste 15 års bekæmpelse af verdens fattigdom komme fra?
Konferencen var først og fremmest vigtig, fordi verden er i forandring. Derfor er det nødvendigt at fastlægge nogle klare rammer for, hvordan udvikling skal finansieres.
FN er p.t. ved at udstikke en række nye globale udviklingsmål, som sigter mod at afskaffe fattigdom og sult inden 2030 samt skabe forbedringer på områder inden for økonomisk udvikling, ulighed, sundhed, uddannelse, klima m.m. Dét koster rigtig mange penge – mange gange mere end verdens nuværende udviklingsbistand på godt 135 mia. dollars om året.
Forhandlingerne i Addis Ababa var hårde, og udfaldet levede ikke op til forhåbningerne. Det endte med en aftale, der udstikker en række nye, men temmelig ukonkrete forpligtelser inden for den traditionelle udviklingsbistand samt skat, handel, det internationale økonomiske samarbejde og andre områder.
Konkrete planer for, hvor finansieringen skal komme fra, blev det dog ikke til. Der blev ikke sat specifikke mål for størrelsen af investeringer fra den private sektor, og i forhold til den traditionelle bistand skortede det på konkrete forpligtelser fra både nye bistandsgivere som mellemindkomstlandene Kina og Brasilien og de traditionelle donorlande i Vesten.
Nye former for finansiering
Konferencen i Addis Ababa var ellers imødeset med spænding, fordi den tog fat på spørgsmålet om, hvordan udvikling skal finansieres i fremtiden. Vi har været vant til at tænke på, at udvikling er noget, der sker ved hjælp af udviklingsbistand og lån fra fx Verdensbanken. I de seneste årtier er der dog kommet stadig mere fokus på også at inddrage andre former for finansiering.
Det drejer sig blandt andet om den private sektor såsom det globale erhvervslivs investeringer i råstoffer, teknologi og nye markeder. Disse investeringer er stigende og udgør i dag den største andel af de finansielle strømme til udviklingslande. Håbet er, at de private investeringer i højere grad kan anvendes til at sætte gang i udviklingen ved at bidrage til beskæftigelse og ved at indgå i et samarbejde med staten om konkrete projekter.
En anden central finansieringskilde af udvikling er landenes egne økonomier. Eksempelvis er skattesystemerne i mange udviklingslande meget begrænsede, men i takt med at deres egne økonomier og de udenlandske investeringer vokser, stiger skattegrundlaget og dermed muligheden for at finansiere skoler, sundhedsvæsen og infrastruktur ad denne vej.
Bistandens omfortolkning
At få mobiliseret landenes egne ressourcer er desuden afgørende for, at de aktiviteter, der sættes i gang på udviklingsområdet, også kan betales på lang sigt: Én ting er at bygge skoler og veje som del af et udviklingsprojekt, men der skal også være midler til at vedligeholde dem på lang sigt.
Midt i den nye og væsentligt bredere tilgang til finansiering af udvikling kan man spørge sig selv, om der overhovedet er brug for udviklingsbistand længere, når dens relative størrelse over for andre finansieringskilder svinder ind? Svaret er, at det er der i høj grad. Udviklingsbistanden kan nemlig nogle ting, som andre former for finansiering ikke kan.
For det første kan den målrettes mod særlige formål og mennesker. Trods fremskridt mange steder findes der ifølge FN forsat over 1 mia. fattige i verden, og i nogle afrikanske lande er antallet af fattige endog stigende. Erfaringen viser, at de fattige ofte går glip af goderne fra økonomisk vækst, og at private investeringer har tendens til at søge mod de sektorer, hvor risikoen er mindst. Her kan den traditionelle udviklingsbistand træde ind.
For det andet kan den traditionelle udviklingsbistand fungere som en løftestang, der bringer de andre typer udviklingsfinansiering i spil. Det kunne være støtte til opbygning af bedre skatte- og afgiftssystemer, så staten kan indhente midler til at finansiere udvikling. Løftestangstilgangen kræver dog en løbende og grundig sikring af, at der ikke bliver tale om en ren støtteordning for private investorer.
For det tredje er det ikke alle lande, der i lige høj grad kan tiltrække de livsnødvendige investeringer. Over de næste 10 til 20 år vil verdens fattigdom i høj grad være koncentreret i de allerfattigste og mest skrøbelige lande, der ikke kan tiltrække væsentlige investeringer. I den slags lande repræsenterer udviklingsbistand en stor del af landenes statsbudgetter og er derfor afgørende for at sikre penge til blandt andet sundhed og uddannelse.
Der er altså stadig brug for den traditionelle udviklingsbistand som et vigtigt redskab til at stimulere og kanalisere de nye former for udviklingsfinansiering i en retning, der rent faktisk bekæmper fattigdom og skaber en økonomisk udvikling, der er fredelig og blivende.
Fremtidens multilateralisme
FN-konferencen var et forsøg på at samle alle disse tråde i én, sammenhængende aftale. Samtidig var den en vigtig strømpil for samarbejdsviljen imellem FN-landene forud for to store og helt centrale topmøder senere i år: I september skal de nye globale udviklingsmål forhandles og vedtages i New York, og sidst på året skal verdens ledere forsøge at opnå en global klimaaftale i Paris.
Den helt store test bestod i, hvor langt verdens politikere er villige til at gå på kompromis med snævre nationale interesser for at gøre en forskel for verdens fattigste. Politikerne bestod testen, men kun med nød og næppe. Heldigvis er de løse forpligtelser trods alt på et sådant ambitionsniveau, at konferencens udfald ikke ødelægger momentum frem mod New York og Paris.
Tydeligt blev det dog, at verden stadig er opdelt mellem nord og syd, mellem de traditionelt set rige lande og på den anden side udviklingslandene og mellemindkomstlandene, der har dybt forskellige prioriteter og fortolkninger af, hvis ansvar det er at sørge for udvikling i de fattigste dele af verden.
Som ny formand for FN’s generalforsamling ser Mogens Lykketoft altså ud til at få en utroligt vanskelig opgave med at føre disse fundamentalt uenige sider sammen om en succesfuld aftale.