Ministerium gik på overarbejde for at hente svinebønders penge

Det var det store slagnummer i den aftale, som regeringen og Dansk Folkeparti præsenterede den 22. marts i år om at forhindre den frygtede afrikanske svinepest i at komme ind i Danmark. Vildsvin kan sprede smitten, og derfor besluttede politikerne sig for at udrydde vildsvinet.

For at forhindre nye i at komme ind, skulle der sættes et 70 kilometer langt hegn op ved den dansk-tyske grænse.

»Jeg vil ikke løbe nogen risiko. Det er en milliardeksport på 11 mia. kr. årligt, som vi risikerer at sætte over styr,« sagde daværende miljø- og fødevareminister Esben Lunde Larsen (V) i en pressemeddelelse.

Pakken var på i alt 124 mio. kr. Af dem skulle 80 mio. kr. bruges på opsætning og fem års vedligeholdelse af hegnet. I aftalens næstsidste sætning stod en ekstra oplysning, der de kommende måneder skulle betyde massivt ekstraarbejde for embedsmændene i ministeriet og Landbrugsstyrelsen:

»30 mio. kr. bliver tilvejebragt som medfinansiering fra erhvervet.«

Ikke et stort beløb i forhold til dansk landbrugs samlede økonomi, men ifølge sagens dokumenter, som Jyllands-Posten har fået aktindsigt i, nok til, at både landbrugets organisationer og embedsmændene blev sat på hårdt arbejde.

Ikke hjemmel i loven

Muligheden for landbrugets medfinansiering dukkede op under de politiske forhandlinger, efter at »ministeriet har haft følere ude til erhvervet vedr. finansiering«, står der i en intern mail fra den 14. marts.

Dagen før havde en direktør i Landbrug & Fødevarer skrevet til en afdelingschef i ministeriet, at »Landbrug & Fødevarer er indstillet på at anbefale ”sine” medlemmer i Svineafgiftsfonden, at fonden sammen med staten kan samfinansiere et projekt, hvor der opsættes et hegn langs den tyske grænse med henblik på at forhindre vildsvin i at krydse grænsen.«

Svineafgiftsfonden er sat i verden for at styrke svinekødssektorens konkurrenceevne. Den får sine årlige indtægter på omkring 165 mio. kr. fra dels en afgift pr. produceret gris, dels fra Promilleafgiftsfonden, der får sine årlige 230 mio. kr. via finansloven.

I ministeriet blev to modeller overvejet for at få fondsmidlerne til at betale erhvervets andel.

Staten skulle enten reducere bevillingen til Promilleafgiftsfonden med 30 mio. kr. og bruge de penge på hegnet. Eller staten skulle ansøge Svineafgiftsfonden om 30 mio. kr.

Men den 13. marts advarede Landbrugsstyrelsen om, at den første model ikke var god.

»Styrelsen vurderer ikke, at der pt. er hjemmel i aktivitetsbekendtgørelsen eller landbrugsstøtteloven til at pålægge Promilleafgiftsfonden at afholde udgifterne. Det vil kræve en særskilt hjemmel, hvis de skal tvinges til det,« skrev en embedsmand.

Udfordringen var bl.a., at fonden ifølge reglerne selv skal beslutte, hvordan pengene bruges.

Penge uden ansøgning

Samtidig var der det problem, at Promilleafgiftsfondens midler er tiltænkt hele dansk landbrug. Men landbruget var imod, at pengene blev taget fra denne fond. Landbrug & Fødevarer ønskede i stedet, at pengene blev taget målrettet fra svineproducenterne, da det var deres eksport, der var truet. Det meddelte organisationen i sit oprindelige tilsagn – og skulle løbende påpege det hen over foråret.

»De mener, at det er uretfærdigt, hvis hele erhvervet skal løfte en byrde, som alene svinesektoren har interesse i,« skrev embedsmændene i styrelsen i et notat fra den 12. juni.

På det tidspunkt samlede interessen sig så om Svineafgiftsfonden (SAF). Men her opstod der ligeledes juridiske udfordringer. Bl.a. fordi også den fond har regler, der beskriver, at det er fondsbestyrelsen – og ikke en minister eller en politisk aftalekreds – der efter åbne ansøgningsrunder afgør, hvilke ansøgere der skal tildeles midler.

Men nu skulle der findes en løsning, »således at der opnås et provenu på 30 mio. kr., der betales til statskassen direkte fra SAF, uden en ansøgning til fonden«, som Landbrugsstyrelsen formulerede problemstillingen.

Kan ikke gardere sig mod kritik

En model blev overvejet om, at ministeren blot skulle beslutte, at pengene skulle bruges på hegnet. Men den model blev fravalgt af bekymring for en ny kritik fra Rigsrevisionen.

Den gennemgik i 2015 og 2016 landbrugets forskellige fonde. På den baggrund udtalte statsrevisorerne i 2016 kritik af, at fondene ikke blev forvaltet korrekt, bl.a. fordi der ikke var »lige og ensartet behandling af ansøgere og god tilskudsforvaltning«.

Den kritik lå i baggrunden, da styrelsen i 2018 heller ikke var sikker på, at det ville være smart at lave en ansøgning fra staten om at få del i pengene.

»Samtidig må det konkluderes, at man selv med en ansøgning ikke kan gardere sig mod kritik fra Rigsrevisionen, da SAF vil skulle udbyde særlig runde, og det i den nye lov om vildsvinehegn allerede er forudsat, hvem der skal opføre hegnet. Der vil derved reelt kun være én ansøger til projektet. Dette vurderes at være i strid med effektiv tilskudsforvaltning, herunder ligebehandlingsprincippet,« advarede styrelsen.

Dagen efter blev det understreget i et nyt notat, at »en sådan løsning (at tage pengene fra SAF) vurderes at kunne give kritik fra Rigsrevisionen, idet den ikke vil opfylde administrationsbekendtgørelsens krav om transparente ansøgningsprocedurer m.v.«.

Eller som en juridisk chef i styrelsen havde formuleret det helt tilbage i marts måned:

»Jeg mener ikke, at der er hjemmel for dette i landbrugsstøtteloven. Ministeren kan fastsætte regler om afgiftens størrelse og opkrævning, men han kan ikke fastsætte regler om, hvem der skal have pengene.«

Selv om ministeren altså ikke må bestemme, hvordan fondspengene skal bruges, så var det reelt, hvad embedsmændene havde fundet en metode til at sikre.

Idéen var på bordet undervejs, og den 12. juni blev den nævnt i et notat:

»Det er i princippet muligt at skaffe udtrykkelig hjemmel til løsningen på selve finansloven ved en tekstanmærkning.«

Regler sat ud af spillet

Løsningen betød, at SAF skulle hæve afgiften for producenterne i 2019 med i alt 30 mio. kr., som så skulle betales til statskassen.

Den normale procedure om en gennemsigtig ansøgningsrunde blev afværget med en tekstanmærkning til finansloven. Det er en paragraf, der i den samlede finanslov over statens budget uddyber, hvordan pengene specifikt skal bruges. Her skulle det fremgå, anbefalede Landbrugsstyrelsen, at de normale regler for administration af fonden »ikke finder anvendelse for denne beslutning, idet der med tekstanmærkningen ikke skal ske ansøgning i konkurrence med øvrige ansøgere til fondens midler«.

Da problematikken den 12. juni sidst på eftermiddagen blev sendt omkring en af ministeriets juridiske eksperter, vurderede hun, at det juridiske grundlag var rigtigt, »men jeg savner det mere kreative«, konstaterede hun og efterspurgte en bedre forklaring på den særlige hjemmel, der skulle tilvejebringes med tekstanmærkningen.

Den er i dag at finde på side 2.701 i det udkast til finanslov for 2019, som Folketinget vedtager senere i denne uge.

Her fremgår, at reglerne for fondene »ikke finder anvendelse for beslutningen om overførslen til Miljø- og Fødevareministeriet. Bestyrelsens beslutning efter stk. 1, kan uanset landbrugsstøttelovens § 8, stk. 7, ikke påklages til miljø- og fødevareministeren eller anden administrativ myndighed«.

Ikke penge i kassen

Dermed navigerede ministeriet sig formelt udenom risikoen for ny kritik fra Rigsrevisionen.

»Løsningen forudsætter endvidere, at Svineafgiftsfondens bestyrelse beslutter, at man ønsker at finansiere de 30 mio. kr., da fonden er en selvstændig forvaltningsmyndighed, og det således er op til fondens bestyrelse at træffe denne beslutning … L&F har på forhånd tilkendegivet fuld opbakning til skitseringen,« står der i et papir til ministeriets departementschef den 13. juni.

Tilsagnet fra SAF’s bestyrelse kom formelt den 19. juni. I dag siger fondens næstformand, Mogens Eliasen, at det ville have været naturligt, at staten havde betalt hele regningen.

»Man kan sagtens argumentere for, at staten skulle have betalt det hele, for det er samfundsøkonomisk relevant at lave den slags beskyttelse af grænserne. Men det er politik, og hvis regeringen kan presse andre til at betale, vil den selvfølgelig gøre det. For os er det meget vigtigt, at hegnet kommer op, og derfor har vi indgået et kompromis, hvor vi betaler en del,« siger han og understreger samtidig, at der »helt sikkert« vil være svinebønder, som er imod den ekstra regning.
»Vi har jo ikke pengene i kassen, og vi har besluttet ikke at skære ned på andre initiativer. Så svinebønderne skal tilsammen indbetale 30 mio. kr. ekstra i afgifter i 2019. Det er prisen,« siger Mogens Eliasen.

Uigennemsigtig lovgivning

Men på vejen frem mod målet er den gode skik blevet brudt, siger ekspert Peter Christensen.

Det skyldes, at det at fravige den gældende lovgivning i en tekstanmærkning på finansloven, er et greb, som ifølge Finansministeriets officielle retningslinjer i budgetvejledningen bør »begrænses mest muligt«.

En tekstanmærkning kan eksempelvis anvendes, hvis det »ikke kan afventes«, at man ændrer den oprindelige lovgivning. Desuden bør det »altid overvejes, om regulering kan ske i lovgivning uden for finansloven«.

Det er ikke sket i denne sag, lyder det fra Peter Christensen, ph.d., tidligere afdelingschef i Rigsrevisionen og nu censornæstformand på jurauddannelserne.

»Man kan ikke med rette sige, at der er tale om en hastesag, for ministeriet har haft en stor del af året til at lave lovgivning på området,« siger han, der kalder tekstanmærkningen for »i strid mod finanslovens renhed og Finansministeriets principper«.

Rent politisk kan det være opportunt at lave en tekstanmærkning på finansloven frem for at ændre lovgivningen, for gør man det sidste – justerer lovgivningen – vil det hurtigt kunne gribe om sig. Der kan i sådan et tilfælde være mange politiske ønsker om andre delelementer af loven, som skal ændres, forklarer Peter Christensen.

Men problemet med en tekstanmærkning er ifølge ham, at eksisterende lovgivning bliver ændret efter forgodtbefindende, uden at relevante parter får mulighed for at komme med indspark.

»Det, man gør her, er en uigennemsigtig måde at lovgive på, som Finansministeriet i årevis har advaret imod, og som kun kan lade sig gøre, fordi finansloven af historiske grunde og i modsætning til i næsten alle andre lande vedtages i lovform,« siger Peter Christensen.

»Det er ikke ulovligt, for finansloven er en lov. Men det er klart i strid med Finansministeriets principper og god lovgivningsskik,« siger han.

Daværende minister Esben Lunde Larsen (V) skriver i en mail, at han ikke har nogen kommentarer til vildsvinehegnet.

Det er ikke lykkedes at få en kommentar fra Miljø- og Fødevareministeriet.