Domstolene som grundlovens vogter

Dette er en kronik skrevet af en ekstern kronikør. Jyllands-Posten skelner skarpt mellem journalistik og meningsstof. Vil du skrive en kronik? Læs hvordan her.

Fredag den 19. februar 1999 kl. 12.00 afsagde Højesteret dom i Tvind-sagen. Samme dag udsendte Højesteret en pressemeddelelse. Heri hed det, at det var »første gang i grundlovens 150-årige historie, at Højesteret tilsidesætter en lovbestemmelse som grundlovsstridig«. Med Tvind-loven havde Folketinget og regeringen overtrådt grundloven ved at fratage 32 navngivne Tvind-skoler muligheden for fremover at få statstilskud. Folketing og regering havde med Tvind-loven i realiteten afgjort en tvist mellem Undervisningsministeriet og Tvind-skolerne, om skolerne overtrådte reglerne. Ved lov havde man på den måde i virkeligheden afsagt en dom.

Dermed havde man overtrådt grundloven, fordi grundloven udtrykkeligt bestemmer, at det er domstolene, der har den dømmende magt, ikke Folketinget og regeringen.

Tvind-loven var vedtaget med stort flertal i Folketinget, så man kunne måske have forventet, at politikerne ville være kritiske over for Højesterets dom. Men sådan var det ikke. Bortset fra den radikale fhv. undervisningsminister Ole Vig Jensen, der havde fremsat Tvind-lovforslaget i Folketinget, og som i pressen gav udtryk for en noget forbeholden begejstring for Højesterets dom, var der ingen kritiske udtalelser fra politisk side. Tværtimod blev Tvind-dommen hilst velkommen.

Samme velvilje var Højesteret blevet mødt med tre år tidligere, da retten med sin første dom i Maastricht-sagen tillod 11 almindelige borgere at føre sag om Maastricht-traktatens overensstemmelse med grundloven. Venstres senere statsminister Anders Fogh Rasmussen udtalte i den forbindelse, at »Højesteret har i mange år været en kylling i forhold til Folketinget. Det er udmærket, at Højesteret nu fastslår, at borgerne har adgang til at få prøvet politiske afgørelser i forhold til grundloven«. Fra den anden side af det politiske spektrum var SF’s daværende formand, Holger K. Nielsen, også tilfreds og udtalte: »Der er ingen tvivl om, at Højesteret forsøger at skabe en mere selvstændig rolle som grundlovens vogter. Det er glimrende.«

Hvis man slår op i grundloven for at finde den paragraf, hvor det står, at domstolene kan efterprøve, om lovene overholder grundloven (den såkaldte prøvelsesret), så leder man forgæves. En gammel anekdote fortæller, at en jurastuderende ved Københavns Universitet, da han fik spørgsmålet om domstolenes prøvelsesret, straks spurgte eksaminatoren, professor Alf Ross, om han måtte slå op i grundloven, hvorefter Alf Ross brysk udtalte: »Tak, De kan gå!«.

Det er ikke nogen tilfældighed, at grundloven ikke indeholder en bestemmelse om prøvelsesretten. På Den Grundlovgivende Forsamling tilbage i 1848-1849 kunne man nemlig ikke blive enig om, hvorvidt domstolene burde have sådan en ret. Spørgsmålet rører jo også ved et af de mest ømtålelige spørgsmål i et demokratisk styre. For hvem skal have det sidste ord, når grundloven skal fortolkes? Skal Folketingets folkevalgte medlemmer affinde sig med, at deres beslutninger kan tilsidesættes af dommere, der ikke har noget direkte folkeligt mandat? Eller bør det tværtimod være sådan, at intet led i statsstyret står over Folketinget?

Højesteret afgjorde i praksis spørgsmålet for snart 100 år siden. I forskellige sager gjorde borgere gældende, at jordlovgivningen var i strid med grundlovens bestemmelse om ekspropriation. Højesteret valgte at prøve disse sager.

Højesteret markerede dermed, at domstolene havde det sidste ord, når det gjaldt grundlovens fortolkning. Siden er den linje blevet fulgt. På grund af den lange ubrudte praksis hviler prøvelsesretten i dag på det, jurister kalder en forfatningsretlig sædvane.

Endnu i første halvdel af 1900-tallet var der betydelig politisk modstand mod prøvelsesretten. Navnlig venstre side i Folketinget (Socialdemokraterne og De Radikale) var meget skeptiske. Den fhv. radikale statsminister C. Th. Zahle udtalte i Folketinget i 1926, at Højesteret med prøvelsesretten påtog sig »et uberettiget Formynderskab for Rigsdagen«, og prøvelsesretten var, sagde Zahle, »den sidste Skanse for Bagstrævet«. Den socialdemokratiske justitsminister K. K. Steincke støttede med stor kraft Zahles modstand mod prøvelsesretten og betegnede den som den »meget farlige Sætning om Domstolenes Autoritet«.

Efterhånden lærte politikerne at leve med Højesterets prøvelse af lovenes grundlovsmæssighed. Højesteret var da også tilbageholdende i prøvelsen, idet retten krævede, at der skulle være tale om sikker modstrid med grundloven, før en lov kunne tilsidesættes. I sagen om de islandske håndskrifter var Højesteret i 1971 tæt på en sådan tilsidesættelse.

De islandske håndskrifter var i begyndelsen af 1700-tallet blevet indsamlet af islændingen Arne Magnussen, og efter hans død blev håndskrifterne overdraget til en selvstændig fond (Den Arnamagnæanske Stiftelse) og placeret på Københavns Universitet. Loven om de islandske håndskrifter bestemte, at håndskrifterne skulle udleveres til Island sammen med en del af den kapital, der tilhørte den stiftelse, der rådede over håndskrifterne. Et flertal i Folketinget havde sammen med regeringen lagt til grund, at der ikke med loven var tale om ekspropriation. Højesteret nåede til den modsatte konklusion og fastslog, at der var tale om ekspropriation, og at stiftelsen ikke kunne tvinges til at udlevere kapitalen, uden at staten skulle betale erstatning.

På grund af Højesterets traditionelle tilbageholdenhed i grundlovsprøvelsen har man for årtier tilbage blandt jurister sammenlignet Højesteret med en lille dreng, der står i kanten af strandens kolde vand og fremstammer: »Jeg tør gå ud, jeg tør gå ud – men jeg vil ikke i dag.« Sådan er det imidlertid ikke længere. I dag lider Højesterets dommere ikke af vandskræk. I Tvind-sagen sprang Højesteret da også uden tøven til havs.

Mange mennesker tror vistnok, at domstolene af egen drift kan kontrollere, om lovene holder sig inden for grundloven. Sådan er det imidlertid ikke. Domstolene kan kun efterprøve, om en lov er i strid med grundloven, hvis en borger eller virksomhed selv indbringer en sag for domstolene. Det kræver som hovedregel, at borgeren eller virksomheden selv er direkte berørt af den pågældende lov, sådan som f.eks. Tvind-skolerne var af Tvind-loven, og som Den Arnamagnæanske Stiftelse var af loven om udlevering af de islandske håndskrifter. Når det gælder sager om Danmarks forhold til EU, har Højesteret dog fastlagt den linje, at der kan være tale om så indgribende virkninger for den danske befolkning i almindelighed, at enhver borger kan indbringe en sådan sag. Senest har denne vidtgående ret til at indbringe EU-spørgsmål for domstolene været benyttet i Lissabonsagen, hvor Højesteret afsagde dom i onsdags.

Også i de fleste andre lande har landets højeste domstol kompetence til at underkende lovgivningen. Bedst kendt er nok den amerikanske Højesteret, der har brugt denne kompetence flittigt. Det har samtidig betydet, at udnævnelsen af højesteretsdommere i USA er et varmt politisk emne. En sådan politisering af dommerudnævnelserne er der ikke i Danmark. En væsentlig grund hertil er givetvis, at den danske Højesteret ikke, når grundloven har skullet fortolkes, har kastet sig ud i frihåndstegning – hvad nogle jurister søger at snige ind under betegnelsen ”dynamisk” fortolkning, en betegnelse der fortjener bedre.

Højesteret har derimod holdt fødderne ved jorden. Afgørende har været almindelige juridiske fortolkningsprincipper med udgangspunkt i grundlovens ordlyd og den mening, der nu må antages at ligge bag denne ordlyd. Når en dommer bruger almindelig juridisk metode, betyder det, at hans eller hendes egne holdninger og temperament kommer til at spille en meget lille rolle. Det er denne juridiske metode, der gør, at Højesterets dommere i langt de fleste af alle de sager, der afgøres af retten, er enige om, hvad resultatet skal være.

Folketing og regering skal, når de vedtager landets love, holde sig inden for grundlovens rammer. Grundloven fastlægger en række spilleregler for det politiske liv, og den giver borgerne rettigheder, som folketing og regering skal respektere. Grundloven sætter på denne måde grænser for politikernes magtudfoldelse. Det er i sidste ende op til domstolene at vogte denne grænse.

Højesteret har med sin praksis for prøvelse af, om lovgivningen holder sig inden for grundloven, markeret, at Danmark ikke blot er et demokrati, men også en retsstat, hvor grundloven sætter grænser for magtudfoldelsen.