Tvivlsom effekt af øget forbrug

Dette er en kronik skrevet af en ekstern kronikør. Jyllands-Posten skelner skarpt mellem journalistik og meningsstof. Vil du skrive en kronik? Læs hvordan her.

I øjeblikket diskuteres det, om der er såkaldte dynamiske effekter af offentligt forbrug i form af øget arbejdsudbud, og hvorvidt de kan sammenlignes med effekterne af lavere topskat.

AE-rådet, LO, vismænd mv. argumenterer for mulige positive beskæftigelseseffekter af øget offentligt forbrug. Dvs. at danskerne skulle vælge at arbejde mere, fordi der bliver tilført flere penge til daginstitutioner, sygehuse, plejehjem og folkeskolen.

I regeringens 2025-plan er der på sædvanlig vis indregnet positive adfærdseffekter af lavere marginalskatter, herunder lavere topskat. Når topskatten reduceres, så øges arbejdsindsatsen opgjort i timer. Og på sædvanlig vis indregner Finansministeriet ikke dynamiske effekter af lavere offentligt forbrug i form af lavere arbejdsudbud.

Vi vil herunder argumentere for, at Finansministeriet er meget forsigtigt, når det regner på effekter af lavere topskat, samt at der er en række gode argumenter for ikke at indregne effekter som følge af lavere offentligt forbrug. Mht. dynamiske effekter af offentligt forbrug går argumentet typisk på, at hvis man tilfører flere penge til børnehaver og vuggestuer, så kan flere børn blive passet, og dermed kan forældrene i højere grad komme i job. Men i forvejen bliver 97,5 pct. af alle tre-femårige passet i daginstitution. Det illustrerer, at potentialet for at øge beskæftigelsen yderligere ad den vej er beskedent. Udbygningen af daginstitutioner har historisk medvirket til den høje beskæftigelsesgrad i Danmark, fordi både mor og far så kan være på arbejdsmarkedet. Det er bare svært at se, at der er yderligere gevinster at hente, når alle børn i praksis bliver passet i børnehave mv.

Mere grundlæggende er problemet, at der ikke er videnskabelig dokumentation for, at når man øger det offentlige forbrug med f.eks. 5 mia. kr. til daginstitutioner (eller til andre udgiftsområder), så øges beskæftigelsen med x personer. Og når denne dokumentation ikke foreligger, bør man heller ikke indregne dynamiske effekter af offentligt forbrug. Derimod er effekterne af lavere topskat velbelyst i en række videnskabelige artikler på danske data, jf. nedenfor.

Selv om det ikke er videnskabeligt bevist, at det offentlige forbrug påvirker arbejdsudbuddet, så kan man naturligvis godt overveje, om der alligevel kunne være nogle effekter. Gør man det, kommer man imidlertid frem til, at de lige så godt kan være negative som positive.

Det offentlige forbrug indebærer overordnet en omfordeling fra højindkomster til lavindkomster (dokumenteret af Økonomi- og Indenrigsministeriet), fordi lavindkomster trækker relativt mere på det offentlige forbrug end højindkomster. Dermed gøres det mere attraktivt at opretholde en lav indkomst, fordi man kan opretholde et pænt forbrugsniveau (inkl. offentligt forbrug) eksempelvis på overførselsindkomst.

Værdien af det offentlige forbrug kan f.eks. være større for ledige og personer, der ikke arbejder så mange timer. Man kan f.eks. forestille sig, at udgifter til biblioteker gør det mere attraktivt at være arbejdsløs end at være i job. Det skyldes, at ledige har langt bedre tid til at udnytte bibliotekernes service – f.eks. læse aviser, låne film og bøger – end fuldtidsbeskæftigede. Her trækker det offentlige forbrug i retning af et mindre arbejdsudbud.

Og på daginstitutioner, hvor mange fremhæver positive effekter, kan man også forestille sig negative effekter: I opgørelsen af det offentlige forbrug fratrækkes forældrebetaling til daginstitutioner. Dvs. jo mindre egenbetaling, jo større er det offentlige forbrug. For forældre med lav indkomst er det muligt at få økonomisk friplads i daginstitutioner. Denne friplads (der svarer til øget offentligt forbrug) medvirker til at reducere arbejdsudbuddet. Når fripladsen aftrappes i takt med stigende indkomst, får man mindre ud af at arbejde ekstra, og så reduceres arbejdsudbuddet.

Hvis man igen løfter sig op på et mere overordnet plan, så er problemet i den offentlige sektor ikke for få ressourcer. Danmark har det allerhøjeste offentlige forbrug som andel af bnp ud af 34 OECD-lande. Tværtimod skyldes problemerne ofte, at pengene ikke bruges hensigtsmæssigt, og at de rigtige incitamenter ikke er til stede. Et eksempel er uddannelsesområdet, som typisk fremhæves i forhold til dynamiske effekter af offentlige udgifter. Men her konkluderede Produktivitetskommissionen meget klart, at problemet ikke skyldes manglende penge. Derimod var problemet kvaliteten af anvendelsen af ressourcerne. F.eks. viste Produktivitetskommissionen, at danske unge har en særlig præference for uddannelser, der giver lav løn og høj arbejdsløshed. En måde at løse problemerne på uddannelsesområdet – i form af dårlige uddannelsesvalg – er ikke at tilføre flere penge. Tværtimod bør incitamenterne forbedres, eksempelvis gennem en kombination af lavere SU og lavere topskat, så unge i højere grad får et incitament til at vælge uddannelser, der giver et højt afkast på arbejdsmarkedet.

Derudover har vi i Cepos også vist, at der ikke er sammenhæng mellem den enkelte folkeskoles budget og resultaterne af undervisningen.

Mht. effekter af lavere topskat er det særdeles veldokumenteret, at der er positive adfærdseffekter af at sænke borgernes marginalskat: Der bliver arbejdet flere timer og mere produktivt, fordi det nu bedre kan betale sig. Der er usikkerhed om, hvor stor effekten er, men der er til gengæld bred enighed blandt skatteeksperter om, at effekten er positiv. Eksempelvis udtalte Carsten Koch som formand for Skattekommissionen følgende om de positive virkninger af lavere topskat: »Det er ikke bare noget, jeg tror, men det er noget, jeg baserer på videnskabelige undersøgelser. Der er positive effekter. Man kan diskutere størrelsesordenen på det, men det er klart over nul.«

Effektens størrelse kaldes i økonom-sprog for elasticiteten. Finansministeriet anvender i dag en elasticitet på 0,1, når det regner på effekter af skatteændringer. Det er klart i den lave ende af det interval for elasticiteter, som den videnskabelige litteratur har fundet på danske data. Tidligere vismand Claus Thustrup Kreiner konkluderer, at den videnskabelige litteratur finder elasticiteter i intervallet 0,05-0,3, med et centralt interval på 0,1-0,2. De økonomiske vismænd fandt i 2011 en elasticitet på 0,2, dvs. dobbelt så stor som den elasticitet, Finansministeriet anvender. Produktivitetskommissionen, der havde Peter Birch Sørensen som formand, anførte, at Finansministeriets antagelse på 0,1 er konservativt (dvs. forsigtigt), og kunne ikke udelukke, at lavere topskattesats vil være selvfinansierende.

Når kritikere fremfører, at Finansministeriet anvender en 20 år gammel undersøgelse, så er det korrekt – men kritikerne glemmer bare at anføre, at der siden er kommet et væld af undersøgelser, som systematisk finder en større topskatteeffekt. Derfor opfordrer vi også Finansministeriet til at opdatere sin vurdering af, hvor meget arbejdsindsatsen vokser, når f.eks. topskatten nedsættes. Den opdatering vil indebære en opjustering af topskatteeffekten, når man lægger videnskabelige studier til grund.

Når Finansministeriet anvender en så lav elasticitet, skyldes det blandt andet, at det alene medregner effekten på antal arbejdstimer, men ser bort fra effekten på produktiviteten. Når marginalskatten sænkes, giver det både et incitament til at arbejde flere timer og til at arbejde mere produktivt, fordi der er en større gevinst ved en forfremmelse, en bonus eller et jobskifte. At se bort fra effekten på produktiviteten medfører altså en undervurdering af velstandseffekten af lavere marginalskat.

Afslutningsvis er det i øvrigt bemærkelsesværdigt, at kritikere af Finansministeriet ofte peger på, at dynamiske effekter af lavere topskat er usikre. Men når selvsamme kritikere er fortalere for dynamiske effekter af offentligt forbrug, så forstummer al snak om usikkerhed. Det er bemærkelsesværdigt i den forstand, at der er solid videnskabelig dokumentation for de positive effekter af lavere marginalskat. Men der er ikke videnskabelig dokumentation for, at øget offentligt forbrug til forskellige udgiftsområder indebærer dynamiske effekter. Så usikkerheden om effekterne af offentligt forbrug er altså mange gange større end usikkerheden om effekterne af lavere topskat.

Så bundlinjen er, at Finansministeriet er meget forsigtigt i sin indregning af positive effekter af lavere topskat. Og samtidig er det fornuftigt ikke at indregne dynamiske effekter af offentligt forbrug, fordi man ikke har videnskabelig dokumentation for disse effekter. Desuden kan effekterne lige så godt være negative som positive. Derfor er det logisk med et rundt nul som det centrale skøn for de dynamiske effekter af det offentlige forbrug.