Folkeafstemninger – grundlov og politik

Det britiske nej til EU har fået flere forhenværende danske ministre til at kritisere brugen af folkeafstemninger. Folkeafstemninger »er en uskik i et parlamentarisk styre«, udtalte Uffe Ellemann-Jensen her i avisen (28/6). Og han fortsatte: »Politikerne fraskriver sig ansvaret ved at udskrive en folkeafstemning «. I samme avis udtalte Mogens Lykketoft: »Vi ved jo udmærket godt, at der aldrig var blevet bygget en Storebæltsbro i Danmark, hvis det var blevet lagt ud til en folkeafstemning«. Holger K. Nielsen (SF) og Niels Helveg Petersen (R) meldte sig samtidig blandt kritikerne af, at briterne havde folkeafstemning om EU. Det var måske for de fleste en smule overraskende, da de to tilhører partier, der i mange år har været stærke fortalere for folkeafstemninger. Politikernes udtalelser fik mig til at tænke på min gamle lærer på statskundskabsstudiet, professor H.P. Clausen, der senere blev Folketingets formand. Han sagde engang til mig, at det var karakteristisk for politikere, at de påberåbte sig principper, når det stemte med deres politiske holdning til en bestemt sag, men at de ellers ikke var optaget af den slags. H.P. Clausen refererede til udviklingen i den danske grundlov og den parlamentariske praksis de seneste 100 år.

I den danske grundlov fik vi først i 1915 en bestemmelse om folkeafstemninger. Baggrunden var, at venstrelederen I.C. Christensen ønskede at gøre det meget vanskeligt at ændre den grundlov, han i vidt omfang så som sit eget værk. En noget rodet politisk proces endte med, at grundloven kom til at indeholde et krav om, at et flertal – og mindst 45 pct. af alle stemmeberettigede vælgere – skulle stemme ja ved en folkeafstemning, hvis grundloven skulle ændres. Ved grundlovsændringen i 1953 blev kravet om 45 pct. sænket til 40 pct. Det gør det fortsat svært at ændre grundloven, hvis der ikke er en meget bred folkelig opbakning. Men det var altså netop også meningen.

I 1953 fik vi tre nye bestemmelser om folkeafstemninger ind i grundloven: For det første kræver det en folkeafstemning, hvis valgretsalderen skal ændres. For det andet kan en tredjedel af Folketingets medlemmer kræve folkeafstemning om lovforslag, der er vedtaget af Folketingets flertal. Og for det tredje skal lovforslag om suverænitetsoverladelse (til f.eks. EU) til folkeafstemning, hvis der ikke kan mønstres 150 ja-stemmer i Folketinget for lovforslaget.

Den første bestemmelse har været i brug fire gange: da valgretsalderen blev sænket til 21 år i 1961. Da et forslag om at sænke den til 18 år blev forkastet af vælgerne i 1969. Og da valgretsalderen blev sænket til først 20 år i 1971 og så 18 år i 1978. Bestemmelsen har, sådan som det også var meningen, været en garanti for, at valgretsalderen ikke blev sænket hurtigere, end vælgerne fandt fornuftigt.

Det mest spændende ved den anden bestemmelse om, at en tredjedel af Folketingets medlemmer kan kræve folkeafstemning om lovforslag, er, at den kun er blevet brugt en eneste gang i de mere end 60 år, den har eksisteret. Det skete i 1963, hvor Venstre og Konservative krævede folkeafstemning om fire såkaldte jordlove, der bl.a. handlede om statens og kommunernes forkøbsret til jord til byudvikling. Lovene var vedtaget af regeringspartierne (Socialdemokratiet og Det Radikale Venstre) og SF. Lidt ældre danskere kan formentlig huske stem-nej-plakaten med den sorte hånd, der rækker ud efter et almindeligt lille parcelhus – med teksten ”Det gælder ejendomsretten”. Folkeafstemningen blev en stor succes for Folketingets mindretal. Et stort nej-flertal blandt vælgerne forkastede nemlig alle fire jordlove. På trods af denne store succes har intet folketingsmindretal siden anvendt grundlovens bestemmelse. Eller måske har det netop været på grund af succesen? For oppositionen spiller sig jo et godt kort af hænde til næste folketingsvalg, når den forinden har fået gennemført sin politik ved en folkeafstemning.

Den tredje bestemmelse om suverænitetsoverladelse har været brugt i forbindelse med Danmarks forhold til EU. Første gang i 1972, da det blev et ja. Siden er det yderligere to gange blevet et ja (Edinburgh- aftalen i 1993 og Amsterdam- traktaten i 1998). Tre gange er det blevet et nej (Maastrichttraktaten i 1992, euroafstemningen i 2000 og retsforbeholdsafstemningen sidste år).

Partierne har hver gang haft deres hyr med at overbevise vælgerne om, hvad de skulle stemme. Og vælgerne har tilladt sig flere gange at have en anden opfattelse end Folketingets flertal. Var det godt eller skidt? Det kan enhver jo have sin egen mening om. Men det kan måske være svært at forstå, hvorfor der skulle være noget principielt forkert i, at politikerne er nødt til at gøre sig forståelige og overbevise den almindelige borger.

Grundloven hindrer ikke, at et flertal i Folketinget ved lov vedtager at sætte et emne til vejledende folkeafstemning. Det skete i 1986, da statsminister Poul Schlüter med Uffe Ellemann-Jensen som udenrigsminister fremsatte forslag om at afholde en vejledende folkeafstemning om Danmarks tilslutning til den såkaldte EF-pakke, der indførte det indre marked.

Poul Schlüter kunne nemlig ikke få flertal for EF-pakken i Folketinget, fordi både Socialdemokraterne og De Radikale dengang var imod. Schlüter foretog så det overraskende taktisk-politiske træk at bruge en folkeafstemning til at  komme igennem med sin politik.

Den taktik lykkedes til fulde. Vælgerflertallet stemte ja; altså imod folketingsflertallet. Den folkeafstemning er der vist ingen af de nævnte partier, der i dag beklager.

Jo, H.P. Clausen var en klog mand.  

Jens Peter Christensen har været højesteretsdommer siden 2006. Forinden professor i stats- og forvaltningsret ved Aarhus Universitet og tidligere været formand for en lang række lovforberedende udvalg.