Eftersyn af udligningsordning er på sin plads

Dette er en kronik skrevet af en ekstern kronikør. Jyllands-Posten skelner skarpt mellem journalistik og meningsstof. Vil du skrive en kronik? Læs hvordan her.

Danmark har ikke oplevet stigende regional ulighed i levevilkår i de senere år, som man ser andre steder i verden. I vores forårsrapport fra 2023 fandt vi således, at den regionale ulighed i livstidsvelfærd ikke er øget i de seneste årtier.

Uddannelsesmobiliteten i landets yderområder er på linje med resten af landet, som vi viste i forårsrapporten fra 2015. Den kommunale udligningsordning, der har til formål at sikre, at man landet over har mulighed for at tilbyde borgerne et nogenlunde ensartet serviceniveau ved nogenlunde samme skatteniveau, kan være en del af forklaringen.

De fleste former for medicin har dog potentielle bivirkninger. I vores nye efterårsrapport dokumenterer vi således, at udligningsordningen også mindsker tilskyndelserne i landets kommuner til eksempelvis at få borgere på kanten af arbejdsmarkedet i arbejde. I det følgende forklarer vi, hvordan disse utilsigtede tilskyndelser opstår, og diskuterer, om de utilsigtede tilskyndelser i udligningsordningen ser ud til at have påvirket de kommunale indsatser.

Alle kommuner deltager i udligningsordningen, der forvaltes af Indenrigsministeriet. Der er både en indtægtsudligning – hvor kommuner med mange indtægter betaler til kommuner med få – og en udgiftsudligning, hvor kommuner med store udgiftsbehov modtager flere midler fra udligningen end kommuner med små udgiftsbehov.

Kommuner med både lave skatteindtægter og store udgiftsbehov har naturligvis størst gevinst ved udligningsordningen. I de tilfælde er ordningen vigtig for kommunens økonomi. I praksis er der kommuner med et nettobidrag fra udligningsordningen, der svarer til op mod 25 pct. af kommunens samlede indtægter. Uden ordningen ville enten den offentlige service eller det kommunale skattetryk variere betydeligt mere landet over, end tilfældet er i dag.

Udgiftsbehovene anslås på baggrund af en række sociale og demografiske faktorer, herunder hvor mange arbejdsløse og ældre borgere, der er i kommunen. Lavpraktisk betyder det f.eks., at hvis en borger i en kommune bliver ledig, udløser det et konkret (såkaldt) udligningsbeløb til kommunen via ordningen, siden kommunens beregnede udgiftsbehov stiger.

Når staten udligner forskelle i kommunernes indtægtsgrundlag, betyder det dog også, at en del af gevinsten ved at få borgere i arbejde (eller uddannelse) ikke bliver i kommunen. Når en borger i en kommune bliver beskæftiget, stiger kommunens skatteindtægter naturligvis. Men udligningen kan betyde, at kommunen kun beholder en del af indtægterne. Desuden reduceres tilskuddet fra udgiftsudligningen, når der er færre ledige i kommunen.

Vores analyser i rapporten viser, at en kommune, der f.eks. får en kontanthjælpsmodtager i fleksjob, ofte kun oplever en beskeden forbedring af sin økonomi. Den økonomiske gevinst for staten – og for samfundet som helhed – er betydeligt større end for kommunen, der ofte har udført en indsats for at få borgeren i arbejde. I visse tilfælde kan det endda forringe kommunens samlede balance. En sådan situation kan opstå, hvis en ledig kommer i arbejde i mindre end 12 timer ugentligt: Kommunens tab via udgiftsudligningen modsvares ikke af øgede skatteindtægter efter indtægtsudligning og lavere overførsler.

Resultaterne peger altså på et generelt misforhold: Gevinsten for samfundet ved at få borgere i arbejde overstiger langt gevinsten for den kommune, der gør indsatsen. På papiret er målet fælles; i praksis er kommunens incitament svagere.

Ud over at dokumentere tilskyndelsesproblemets eksistens undersøger vi også, om det har haft målbare effekter på beskæftigelsen og uddannelsesindsatsen. I 2021 blev der foretaget en reform af udligningsordningen, der giver mulighed for at undersøge, hvordan kommunale tilskyndelser påvirker beskæftigelsen og uddannelsesindsatsen for ufaglærte.

Analysen af virkningen af (utilsigtede) kommunale tilskyndelser i udligningsordningen er den første af sin art i Danmark, så vidt vi kan se.

Reformen medførte, at alle landets kommuner i dag modtager det samme udligningsbeløb for en ledig hhv. ufaglært borger, hvilket ikke var tilfældet før reformen.

Derfor ændrede reformen de økonomiske tilskyndelser til indsatser i nogle kommuner, men ikke i andre. Konkret mindskede reformen den kommunale gevinst ved at visitere borgere til fleksjob i 40 kommuner, men ikke i de resterende 58. Tilsvarende betød reformen, at godt 60 kommuner fik en mindsket tilskyndelse til at bringe ufaglærte i uddannelsesforløb, mens de resterende havde uændrede økonomiske tilskyndelser.

Ved at sammenligne forskelle i udkomme mellem kommuner før og efter reformen kan man opnå en stærk indikation af, hvorvidt kommunerne reagerer på utilsigtede økonomiske tilskyndelser fra udligningsordningen. Det er grundlæggende, hvad vores analyser i rapporten går ud på. Der fokuseres på udkomme, som reformen ændrede tilskyndelserne til: Personer i fleksjob og ledige ufaglærte i uddannelsesforløb.

Vores analyser afdækker ikke klare tegn på, at kommunerne har ændret adfærd på fleksjobområdet. Men vi finder tegn på, at kommunerne tilpassede sig i forhold til opkvalificering af ufaglærte ledige; efter reformen reduceres antallet af ufaglærte i uddannelse i de kommuner, hvor tilskyndelserne til at opkvalificere en ufaglært svækkes. Estimaterne er dog kun på grænsen til at være statistisk signifikante, og konklusionen bør derfor ikke tages for håndfast.

Vores analyser peger altså ikke på, at kommunerne modarbejder beskæftigelsesindsatsen af økonomiske årsager. Men analysen indikerer dog, at kommunale tilskyndelser ikke er ligegyldige – selv når tilskyndelserne er utilsigtede. Og de afdækkede tilskyndelser er uheldige i sig selv.

Med aftalen om en reform af den aktive beskæftigelsesindsats, der blev indgået tidligere på året, vil kommunerne i fremtiden have en højere grad af frihed til selv at tilrettelægge indsatsen på området. Det er der mange fordele ved.

Men samtidig får den enkelte kommune en større mulighed for at reagere på de tilskyndelser, der (uforvarende) er indbygget i den kommunale udligningsordning. I den forstand er de økonomiske tilskyndelser, vi afdækker, måske af større betydning fremadrettet.

Det er derfor udtryk for rettidig omhu, at der er politisk opmærksomhed på den kommunale udligning. Senest ved udgangen af 2027 skal Finansieringsudvalget komme med en rapport, der skal indgå i en kommende reform af tilskuds- og udligningssystemet.

Kommunerne skal naturligvis handle i borgernes og samfundets langsigtede interesse, men når det økonomiske system ikke understøtter dette, risikerer man, at indsatsen bliver mindre ambitiøs – særligt når ressourcerne er knappe, og prioriteringer er nødvendige.

En kommende reform kan med fordel adressere de utilsigtede tilskyndelsesproblemer i udligningsordningen, som vores efterårsrapport blotlægger.