Kampen om ny udviklingsbistand

Dette er et internationalt debatindlæg: Jyllands-Posten har sammensat et korps af kommentatorer, der debatterer og analyserer verden omkring os.

OECD-landene giver samlet omtrent 750 mia. kr. om året i officiel udviklingsbistand eller Official Development Assistance (ODA), som det også hedder, til at bekæmpe fattigdom rundt om på kloden. Ud af dem kommer cirka 18 mia. kr. fra Danmark.

Danmark og de øvrige OECD-lande interesserer sig for definitionen på officiel udviklingsbistand, fordi landene har forpligtet sig til at give 0,7 pct. af deres bruttonationale indkomster til netop ODA. I 2013 opfyldte kun 5 af 29 lande denne målsætning.

Grænserne for, hvilke aktiviteter der falder ind under og kan defineres som officiel udviklingsbistand, bygger i dag på et regelsæt fra 1969, der kun har set mindre ændringer siden dengang.

På et topmøde i december 2012 besluttede OECD, at den officielle udviklingsbistand og det medfølgende regelsæt skal redefineres. Et ekspertråd blev nedsat til at rådgive OECD i processen, og i år har medlemslandene så taget hul på de formelle forhandlinger om fremtidens definition på udviklingsbistand.

Beskeden fra medlemslandene var, at tiden er løbet fra den traditionelle måde at tænke og give udviklingsbistand på. Et ændret udviklingslandskab med nye pengestrømme og nye offentlige og private aktører stiller krav om nytænkning.

Da OECD definerede kategorien ”udviklingslande” i 1969, repræsenterede bistanden mere end 50 pct. af pengestrømmene til lande som Ghana, Etiopien og Myanmar. I dag repræsenterer den samlet set kun omkring 1 pct., om end der er store forskelle mellem de enkelte udviklingslande.

Samtidig har fattigdommens geografi ændret sig. Det er bredt anerkendt, at omkring 2/3 af verdens fattigste mennesker lever i mellemindkomstlande i dag, hvilket giver store udfordringer for udviklingsbistanden, der oprindeligt var skruet sammen som en støtte til fattige lande – ikke fattige mennesker i velhavende lande.

Nye pengestrømme er kommet til og er markant større end bistanden i mange af de lande, der modtager bistand. Det gælder kapital fra udenlandske private investorer, migranters overførsler til deres hjemlande, filantropiske fonde og i tillæg en række nye donorer, der selv tidligere har været bistandsmodtagere, f.eks. Sydkorea, Brasilien, Sydafrika og Kina.

De nye aktører har ikke kun medbragt supplerende finansiering, men også nye tilgange og måder at bekæmpe fattigdom på. De rusker op i vores traditionelle forståelse af udviklingsbistanden. Deres tilstedeværelse har ændret den vanlige forståelse af det rige nord, der hjælper det fattige syd og har i stedet sat fokus på gensidigt fordelagtige partnerskaber.

I Danmark er sammenlægningen af handels- og udviklingsministerposten blandt andet et udtryk for denne udvikling. Desuden ser vi en tendens til, at den danske privatsektor involveres i udviklingssamarbejdet.

Et fokus, der også udtrykker en erkendelse af, at de rige landes officielle udviklingsbistand ikke alene kan finansiere fremtidens fattigdomsbekæmpelse og sikre globale offentlige goder (f.eks. klima, sundhed og sikkerhed) for alle mennesker i alle dele af verden.

I takt med disse ændringer er nye instrumenter og alternative finansieringsformer vundet frem, men de færreste af disse indgår i dag som en del af den officielle udviklingsbistand.

Samtidig føler mange af OECD-landene i stigende grad, at de bidrager til økonomisk og social udvikling på måder, der ikke tælles med i OECD’s officielle statistikker. Det gælder f.eks. specifikke typer lån til udviklingslandene, sikkerheds- og stabiliserende operationer, klimafinansiering og støtte til danske virksomheder, der opererer i udviklingslandene.

I kampen om at definere udviklingsbistanden er to fronter trukket op.

På den ene side står dem, der mener, at reglerne er for snævre; at alt for få alternative udgifter, der har en positiv indflydelse på udviklingslandenes økonomiske og sociale udvikling, tælles med som officiel udviklingsbistand, og at reglerne derfor bør lempes.

Den anden side mener, at reglerne allerede nu er for slappe; at for mange uvæsentlige udgifter, der ikke har nogen reel indflydelse på fattigdomsbekæmpelse, defineres som officiel udviklingsbistand, og at reglerne derfor bør strammes. Det gælder f.eks. udgifter til flygtningemodtagelse i donorlande.

Det eneste, der er enighed om, er, at der er brug for en nytænkning af parametrene for officiel udviklingsbistand. Af de mulige ændringsforslag, der i dag ligger på bordet, lader en konstellation med en indre og en ydre cirkel til at have vundet størst anseelse.

Tanken er, at den indre cirkel udgøres af udviklingsbistanden i sin reneste eller mest traditionelle form, der har fattigdomsreducering som sit allervæsentligste mål.

Den ydre cirkel skal så give landene mulighed for at medregne alle de nye og alternative aktiviteter, der på den ene eller anden måde bidrager til økonomisk eller social fremgang i udviklingslandene. Her vil altså gælde en langt bredere forståelse af udviklingsbistanden.

Samtidig bygger konstellationen på et rationale om, at en ydre cirkel vil kunne mobilisere flere ressourcer til fattigdomsbekæmpelse og globale offentlige goder ved at styrke dialogen med mange af de nye aktører, om det er vækstlande som Brasilien eller danske virksomheder, for hvem officiel udviklingsbistand er et fremmed koncept, de ikke ønsker at lade sig underkaste.

Med de to cirkler vil landene således kunne binde og engagere sig på forskellige niveauer, alt efter ambitionsniveau.

Det er positivt, at OECD forsøger at indlemme de nye aktører i kampen mod fattigdom, og at man derved omfavner nye finansieringsmetoder, men udfordringen er ikke desto mindre at forhindre en udvanding af de nuværende høje forpligtelser og ambitioner, som donorlandene bør og skal leve op til, når det gælder deres indsats i den globale fattigdomsbekæmpelse.

At man åbner døren for nye donorer og partnere, må for alt i verden ikke betyde, at man svækker ambitionsniveauet eller kvaliteten i fattigdomsbekæmpelsen.