Grundloven og boligens ukrænkelighed

»Grundlovens § 72 om boligens ukrænkelighed, det er den eneste paragraf, hvor grundloven bliver virkelig vittig«. Ordene var nu afdøde, tidligere ombudsmand og professor, Lars Nordskov Nielsens. Nordskov var kendt for sin underfundige humor og for sin evne til at formidle det selvmodsigende og paradoksale, der somme tider kan være i juraen, ja selv i grundloven.

Grundlovens § 72 lyder i al korthed: ”Boligen er ukrænkelig. Husundersøgelse, beslaglæggelse og undersøgelse af breve og andre papirer samt brud på post-, telegraf- og telefonhemmeligheden må, hvor ingen lov hjemler en særegen undtagelse, alene ske efter en retskendelse.”

Hvis Arbejdstilsynet, skattevæsenet eller politiet trænger ind i et hjem og begynder at rode i breve og papirer, skal der selvfølgelig være lovhjemmel. Ellers kan de ikke gøre det. Lovgivningsmagten – folketing og regering i forening – skal have givet myndighederne, den nødvendige bemyndigelse til husundersøgelsen. Det særlige, som grundlovens § 72 tilføjer for at beskytte borgeren, er, at det ikke er nok, at der er lovhjemmel til husundersøgelsen. En dommer skal også på forhånd godkende indgrebet. Der skal være en ”retskendelse”. Men sådan er det så alligevel ikke, for loven kan selv gøre undtagelse fra kravet om retskendelse.

Det var her, Nordskov Nielsen fandt grundloven mærkelig: Først siger den, at boligen er ukrænkelig. Så siger den, at det er den alligevel ikke. Dernæst siger den, at det er den alligevel, for en dommer skal forhåndsgodkende. Og så siger den endelig til sidst, at det gælder alligevel ikke, for loven kan selv gøre undtagelse fra kravet om, at dommeren skal forhåndsgodkende.

Det korte af det lange er, at udgangspunktet efter grundlovens §?72 er, at indgreb i boligens og privatlivets fred kræver dommergodkendelse, men lovgivningen kan gøre undtagelse fra kravet. Grundloven har i virkeligheden lagt sagen i lovgivningsmagtens hænder. Det er her, det kan gå galt i den offentlige debat om boligens ukrænkelighed, når debattører og avisernes lederskribenter puster sig op på grundlovens vegne uden at vide, at de er på vildspor.

Undersøger man lovgivningen, er det nødvendigt at skelne mellem på den ene side, hvad der gælder inden for strafferettens område, hvor politiet er i gang med efterforskning af kriminelle handlinger, og på den anden side, hvad der gælder uden for strafferettens område, hvor administrative myndigheder ikke er i gang med at efterforske kriminalitet, men alene er i gang med rutinemæssige kontrolundersøgelser af, om personer og virksomheder efterlever f.eks. miljølovgivningen, skattereglerne eller fødevarelovgivningen.

Når det gælder strafferettens område, hvor politiet er på jagt efter den mistænkt kriminelle, og i den forbindelse ransager boliger, dokumenter og papirer, så gælder der efter retsplejeloven et krav om, at en dommer forinden skal godkende ransagningen.

Meningen med, at en dommer skal forhåndsgodkende ransagningen, er at sikre mod magtmisbrug fra politiets side. Det betryggende ved dommeren er jo, at han i grundloven er sikret en helt særlig uafhængighed. Dommeren skal alene rette sig efter loven, ikke efter ordrer fra regering eller politi, og dommeren er i grundloven sikret mod afskedigelse, så han ikke kan trues til noget.

Det, dommeren skal kontrollere, når det gælder politiets efterforskning af kriminalitet, er, at betingelserne for ransagning er til stede. Efter retsplejeloven kan der bl.a. være tale om, at dommeren skal vurdere, om der er det nødvendige grundlag for mistanke mod den, hvis bolig skal ransages, herunder om der er tale om en lovovertrædelse, der kan medføre fængselsstraf.

Retsplejeloven er selvfølgelig indrettet sådan, at den tager højde for virkelighedens verden. Loven indeholder derfor også bestemmelse om, at politiet kan ransage uden at have fået en forhåndsgodkendelse af en dommer. Det kan ske, hvis ransagningens formål ellers ville forspildes.

Det er jo f.eks. ikke meget bevendt, at politiet først kan slå døren ind, når den mistænkte er flygtet over alle bjerge med sine tyvekoster, eller bedrageren har brændt alle belastende papirer, fordi politiet har skullet vente på, at dommeren får givet tilladelse til husundersøgelsen.

I den slags hastende tilfælde kan det være nødvendigt, at politiet handler først og spørger bagefter, sådan at dommeren først godkender indgrebet efter, at det er foretaget. Retsplejeloven har her et krav om, at politiet snarest muligt og inden 24 timer skal forelægge sagen for dommeren.

Uden for strafferettens område er lovgivningen ofte indrettet meget anderledes. Det faste udgangspunkt er ikke her, at der kræves retskendelse for husundersøgelse. Tværtimod findes der flere hundrede lovbestemmelser, der gør undtagelse fra kravet om retskendelse. Sådanne lovbestemmelser finder man f.eks. inden for miljølovgivningen, skattelovgivningen og fødevarelovgivningen.

Man kan have forskellig holdning til, om det er godt eller skidt. Men i strid med grundloven er det ikke. Der ligger ikke i grundlovens ord om, at undtagelsen skal være ”særegen”, nogen nærmere eller mere præcis begrænsning af, hvor mange undtagelser lovgivningsmagten kan vedtage. Også her tror mange, at grundloven indeholder mere, end den gør.

Som et eksempel på husundersøgelse uden for strafferettens område kan nævnes fødevarelovens § 53, stk. 1. Her hedder det, at fødevaremyndighederne til enhver tid – uden retskendelse – har adgang til offentlige og private ejendomme, lokaliteter, transportmidler, forretningsbøger og papirer mv. for at tilvejebringe oplysninger, der skal bruges til at løse opgaver i henhold til fødevarelovgivningen. Det eneste, der kræves, før fødevaremyndighederne kan gå i gang, er, at de viser, som det hedder i loven, ”behørig legitimation”.

De kontrollanter, der møder frem, skal altså kunne dokumentere, at de faktisk er fra fødevaremyndighederne. Hvis en slagter ikke vil åbne døren for myndighederne, så har loven også en løsning på det, for i § 53, stk. 2, står, at ”politiet yder om nødvendigt bistand”. Så der er altså nogen med, der kan slå døren ind, hvis det bliver nødvendigt.

Man kan så spørge, om det ikke er for galt, at fødevaremyndighederne sådan kan trampe ind hos slagteren, uden at en dommer forinden har godkendt det? Før man tager stilling, bør man gøre sig klart, at det centrale spørgsmål er, om det i praksis vil tjene noget fornuftigt formål, at en dommer på forhånd skal godkende, at myndighederne foretager kontrol. For hvad er det, dommeren i givet fald skal tage stilling til? I eksemplet med fødevarekontrollen og slagteren er svaret: Stort set ingenting. I hvert fald ingenting af praktisk interesse.

Der er tale om undersøgelser, som myndighederne foretager af kontrolhensyn – ofte som stikprøvekontrol – og lovens betingelse for, at der kan foretages undersøgelse, er, at undersøgerne kan fremvise den fornødne legitimation. Men den betingelse er jo så let at konstatere, at det i praksis ikke indebærer nogen retssikkerhedsmæssig gevinst at sætte en dommer til at behandle sagen og afsige kendelse, før fødevaremyndighederne kan komme ind og se på slagterens medisterpølser og undersøge, om hans kødhakker er gjort ordentlig ren. Der er i realiteten ingenting for dommeren at kontrollere.

Et krav om forudgående retskendelse vil i virkelighedens verden ofte være et unødigt omsvøb, som blot vil svække fødevaremyndighedernes muligheder for effektiv kontrol, fordi der spildes tid og kræfter på rene formaliteter.

Det reelle retssikkerhedsmæssige problem kan opstå, hvis fødevaremyndighederne finder 100 mugne medisterpølser hos slagteren, og alt tyder på, at slagteren udmærket har vidst det og alligevel frejdigt har solgt ud af pølserne til de intetanende kunder. I så fald kan der blive tale om, at fødevaremyndighederne skal behandle sagen som en straffesag, og slagteren har så ikke længere pligt til at hjælpe myndighederne. Den problemstilling er reguleret i den lov om retssikkerhed ved forvaltningens anvendelse af tvangsindgreb, der trådte i kraft i 2005. Grundloven beskæftiger sig ikke hermed, og et krav om retskendelse, før myndighederne overhovedet går i gang med deres indledende kontrolundersøgelse, vil hverken gøre fra eller til.

Så, ja. Nordskov Nielsen havde ret. Grundlovens § 72 er på sin vis ganske mærkelig. I hvert fald er der noget selvmodsigende og paradoksalt ved bestemmelsen. Det er ikke så godt, når det nu er en grundlovsbestemmelse.