En udenrigspolitisk vismand

Dette er en kronik skrevet af en ekstern kronikør. Jyllands-Posten skelner skarpt mellem journalistik og meningsstof. Vil du skrive en kronik? Læs hvordan her.

Noget af det første labourlederen Kevin Rudd gjorde, da han blev valgt til australsk premierminister i december 2007, var at ansætte en national sikkerhedsrådgiver. Vedkommende skulle lede et sekretariat (National Security and International Policy Group), der var placeret i premierministerkontoret. Hovedopgaven var at skabe sammenhæng og fokus i australsk udenrigs- og sikkerhedspolitik.

Da den konservative David Cameron blev valgt til britiske premierminister i maj 2010, tog han bolden op. Også han ansatte som noget af det første en national sikkerhedsrådgiver og dertilhørende sekretariat (National Security Secretariat), der skulle klæde premierministeren godt på i internationale sammenhænge.

Forbilledet begge steder var den nationale sikkerhedsrådgiver i USA, der siden 1947 har fungeret som én af præsidentens udenrigs- og sikkerhedspolitiske rådgivere. Siden da er sekretariatet omkring den nationale sikkerhedsrådgiver vokset i en sådan grad, at det amerikanske udenrigsministerium til tider er blevet tilsidesat i centrale udenrigspolitiske beslutninger.

Med diskussionerne i udenrigsgransker Peter Taksøe-Jensens følgegruppe er idéen så kommet til Danmark. Spørgsmålet er, om statsministeren, ligesom mange af kollegerne i udlandet, skal se at få sig en udenrigs- og sikkerhedspolitisk rådgiver. Det vil i så fald være en institutionel innovation, der i princippet kan få betydelige konsekvenser for den måde, hvorpå der træffes udenrigspolitiske beslutninger i Danmark. En sådan rådgiverfunktion kan næsten ikke undgå at trække beslutningscenteret på det udenrigs- og sikkerhedspolitiske område i retning af Statsministeriet.

Vi ved endnu ikke, om idéen bærer. Et blik på andre landes nationale sikkerhedsrådgivere kan give os et indblik i, hvilken rolle en udenrigs- og sikkerhedspolitisk rådgiver spiller i den udenrigspolitiske beslutningsproces, og hvilken organisatorisk indpakning en sådan rådgiver typisk har.

Grundlæggende er der fire funktioner i spil. For det første handler det om at skabe et samlet overblik over dansk udenrigs-, sikkerheds-, udviklings- og handelspolitik. Det er hver for sig meget komplicerede størrelser, der skal ses i sammenhæng. Det er synergien mellem disse områder, der udgør Danmarks samlede internationale indsats. Der er grundlag for koordination, samtænkning og for at kunne se tingene lidt på afstand.

For det andet handler det om at inddrage alle væsentlige interessenter i dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik i en dialog om udfordringer og muligheder. Her optræder den udenrigs- og sikkerhedspolitiske rådgiver som et samlingspunkt og en honest broker.

For det tredje er den udenrigs- og sikkerhedspolitiske rådgiver typisk drivkræften i udformningen af en samlet udenrigs- og sikkerhedspolitisk strategi. Med blik for Danmarks indre og ydre handlingsbetingelser skal der gives et bud på, hvilke målsætninger der skal styres efter.

Endelig, for det fjerde, kan det tænkes, at den udenrigs- og sikkerhedspolitiske rådgiver, udover at være statsministerens tætteste rådgiver, kan være katalysator for en bredere offentlig debat om Danmarks placering i verden. Udformningen af en udenrigs- og sikkerhedspolitisk strategi og årlige redegørelser skulle nok kunne tiltrække interesse i Folketinget.

I dag er der ikke nogen person, der varetager samtlige afdisse funktioner i dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik. Men der er noget, der ligner. Når de nationale sikkerhedsrådgivere møder hinanden på tværs af grænser, er det departementsråd, tidligere topdiplomat Michael Starbæk Christensen i Statsministeriet, der tager opgaven på sig. Allerede i dag er det Michael Starbæk Christensens opgave at bringe en travl statsminister op på niveau ude såvel som hjemme. I dag er der ingen stats- og regeringscheferstatsoverhoved, der kan tillade sig at negligere internationale forhold. Det er dog langtfra altid, at den valgte regeringschef har en meget dybtgående indsigt i, endsige interesse for, det internationale. Derfor skal Starbæk Christensen beskytte statsministeren på dette sprængfarlige område, men også klæde statsministeren på, så vedkommende rent faktisk kan tage lederskabet på det udenrigspolitiske område, når tingene brænder på.

Ved at studere andre lande, kan vi også konstatere, for det første, at det er helt centralt, at den udpegede rådgiver har en meget betydelig faglig integritet og er omgærdet af respekt og anerkendelse i det bredere udenrigs- og sikkerhedspolitiske felt. Det er ikke meningen, at vedkommende først og fremmest selv skal stikke retningen ud i dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik. Vedkommende skal netop være en samlende figur, der kan inddrage alle de væsentlige aktører i udenrigspolitikken i bred forstand.

Hertil kommer, at den pågældende person skal være endog meget fortrolig med den siddende statsminister. Statsministeren skal kunne føle sig tryg med denne rådgiver, og sikker på, at rådgiveren på et fagligt grundlag tør tale statsministeren midt imod samtidig med at rådgiveren kan opstille et relevant felt af handlingsalternativer. I udlandet er det desuden praksis, at den udpegede udenrigs- og sikkerhedspolitiske rådgiver har en meget høj rang – i Danmark vil det sandsynligvis være en person på departementschefniveau.

For det andet skal det sikres, at rådgiveren har et betydeligt sekretariat til rådighed. Departementsråd Michael Starbæk Christensen i Statsministeriet har også et sekretariat – men det er dog af meget beskeden størrelse. Et udenrigs- og sikkerhedspolitisk sekretariat skal kunne levere analyser, der er på niveau og allerhelst over det niveau, der leveres andre steder i det udenrigs- og sikkerhedspolitiske miljø.

Det er netop overblikket, samtænkningen og de strategiske overvejelser, der skal udfoldes i dette sekretariat. Fungerer dette ikke, fordi sekretariatet er underbemandet, bliver funktionen overflødig. At det britiske National Security Secretariat med 200 årsværk ansat i tre forskellige afdelinger med diverse kontorer stadig lider under mangelfuld bemanding, siger noget om, hvor meget human kapital der skal til for at kunne formulere den strategiske retning i udenrigspolitikken.

For det tredje skal afgrænsningen til andre dele af centraladministrationen sikres. I både USA, Storbritannien og Australien har man oplevet, at de strategiske overvejelser løbende glider over i operationel udenrigspolitik. Udover departementsråden i Statsministeriet er der i forvejen en politisk direktør i Udenrigsministeriet og en forsvarschef i Forsvarsministeriet der har til opgave at tænke i helheder inden for deres respektive ministeriers arbejdsområder. I ministerierne vil man alt andet lige være meget bedre rustet til at foretage koblingen mellem det strategiske og det operationelle. Her skal den nationale udenrigs- og sikkerhedspolitiske rådgiver og vedkommendes sekretariat holde sig væk.

Blander rådgiveren og sekretariatet sig i den konkrete udformning af dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik, vil de møde modstand. Ingen, heller ikke udenrigs- og forsvarsministrene, ønsker at blive skubbet ud på et sidespor af statsministeren og hans rådgiver.

For det fjerde har man i udlandet også for det meste nedsat et nationalt sikkerhedsråd, der inddrager samtlige beslutningsinstanser til overordnede overvejelser om retningen af dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik og endvidere kan samles i forbindelse med international krisestyring. Vi kender rådskonstruktionen fra andre sammenhænge, eksempelvis De Økonomiske Råd, der oprindeligt havde til hensigt at samordne dansk økonomisk politik ved at inkludere et bredt spektrum af nationaløkonomiens beslutningstagere, når vismændenes halvårsberetninger skal diskuteres.

En klar forskel mellem overvismanden og den udpegede udenrigs- og sikkerhedspolitiske rådgiver er, at overvismanden er uafhængig af Erhvervs- og Vækstministeriet. Den udenrigs- og sikkerhedspolitiske rådgiver vil derimod altid være afhængig af statsministeren. Erfaringerne fra Australien og Storbritannien er ikke alt for gode, og i USA har kvaliteten af den udpegede sikkerhedspolitiske rådgiver svinget fra det eminente til det ligegyldige.

Problemerne kan koges ned til tre punkter: dårlig kemi mellem statsminister og rådgiver, manglende ressourcer og dobbeltarbejde.

Det er for eksempel ikke alle statsministre, der ønsker at inddrage og forhandle udenrigspolitik med alle de udenrigs- og sikkerhedspolitiske aktører, der findes rundt omkring i det danske landskab. Der findes statsledere, der kører udenrigspolitikken i meget lukkede og snævre fora, og som selv har helt klare syn på, hvad de vil og kan med Danmark i verden. Det er klart, at en rådgiver, der har til opgave at samtænke og inddrage, vil kunne føle sig noget tilovers i forhold til den type statsminister. Den institutionelle innovation, som en national udenrigs- og sikkerhedspolitisk rådgiver vil være, kan altså gå hen og blive en kortvarig foreteelse.

Det er også ofte tilfældet, at rådgiveren bakkes op af et alt for tyndt sekretariat, der ikke har ressourcerne til at være idégenererende og til at udgøre et relevant samlingspunkt for hele Danmarks udenrigs- og sikkerhedspolitiske miljø. Dermed bliver hele rådgiverfunktionen overflødig.

I Danmark, hvor ressourcerne der generelt allokeres til udenrigs- og sikkerhedspolitik er meget sparsomme, er det usandsynligt at en rådgiver, hvis en sådan skulle blive udpeget, vil blive forsynet med de sekretariatsmuskler, der vil være nødvendige for at kunne spille rollen som udenrigs- og sikkerhedspolitisk rådgiver.

Endelig er der en fare for, at rådgiveren kommer til at bevæge sig ind på områder, der allerede er dækket ind af rådgivere i Statsministeriet, Udenrigsministeriet og Forsvarsministeriet. Dette vil skabe gnidninger og interne kampe om territorier. Ikke bare på topembedsmandsniveau, men også blandt de berørte ministre.

Hvis dertil føjes, at dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik i forvejen er internationalt anerkendt for det høje samtænkningsniveau, så kan man stille spørgsmålet, om der overhovedet er brug for en særlig udpeget rådgiver på højt niveau med et sekretariat til at samtænke endnu mere. Why fix it, if it ain’t broke?