Dansk discountdiplomati?

Tilbage i 2001 fik Finansministeriet øje på udenrigstjenesten. Det var blevet en stor tjeneste, mente man. Året før var de eksisterende Nord- og Sydgrupper blevet suppleret med Danmarks Eksportråd. Meningen var, at Udenrigsministeriet skulle varetage hele det store felt, der hører ind under eksportfremme og investeringstiltrækning. På det stadigt voksende EU-område spillede ministeriet desuden en helt afgørende koordinerende rolle. Danmark var blevet kendt som ét af de lande i EU, der havde den mest gennemkoordinerede EU-politik af alle. Også det udviklingspolitiske felt var i vækst. Der var nærmest komplet konsensus omkring Danmarks ledende og meget generøse tilgang til international solidaritet og humanitært arbejde.

Endelig var der borgerservicefeltet, som også var begyndt at vokse. Stadig flere danskere rejste stadig længere væk. Når det gik galt for de danske turister stod udenrigstjenestens folk parat med hjælp. Der er ikke noget at sige til, at posten som udenrigsminister rangerede som én af de allervigtigste og mest prestigiøse poster i den danske regering. Det var et område i vækst og et ministerium med stor selvtillid og stor succes i implementeringen af dansk udenrigspolitik efter Den Kolde Krig.

Budgetredegørelsen i 2001 fik sat tingene i perspektiv. I en sammenlignede undersøgelse blev det konkluderet, at målt på omkostninger pr. indbygger hørte den danske udenrigstjeneste til blandt de allerdyreste i OECD. Under overskriften ”Dyre diplomater” tog nyhedsmedierne historien op. Det blev berettet, at man rundt omkring i sektorministerierne nærmest følte, at Udenrigsministeriet var til besvær. Ude i de forskellige hjørner af centraladministrationen havde man efterhånden fået opbygget sin egen internationale kapacitet, og man så sig derfor i stand til selv at varetage internationale forhandlinger i eksempelvis EU. Man havde ikke længere behov for udenrigstjenesten, kunne man forstå.

I udenrigstjenesten stod man måbende tilbage. Man havde ikke set det komme. Endnu værre blev det, da TV 2 i marts 2002 kunne vise Kasper Vilsmark og Søren Bendixens dokumentarudsendelse ”Det dyre diplomati.” Der vises billeder af ambassadører i gallauniform og dyre ambassadebygninger. Det hævdes nu, at den danske udenrigstjeneste er verdens dyreste målt pr. indbygger.

Fra da af starter én lang finansiel deroute for udenrigstjenesten. Pressen falder over ministeren, der afviser alle beskyldninger. Finansudvalget trækker ministeren i samråd og vil have forklaringer. Ministeren forsøger at fremlægge nye beregninger, der viser, at udenrigstjenesten skam ikke er så dyr som det hævdes. Men da er det for sent. Allerede samme år gennemføres en meget omfattende spareplan, ovenikøbet samtidig med at Danmark skal varetage formandskabet for EU's ministerråd.

I dag, 15 år efter, har udenrigstjenesten atter en gang måttet meddele, at der skal afskediges personale, nedlægges afdelinger og afvikles ambassader. Som en direkte konsekvens af finansloven for 2016 ser ledelsen i Udenrigsministeriet sig nødsaget til at afskedige hver tiende medarbejder. Både erhvervsfolk, journalister, forskere og ngoere har været ude at advare om en så voldsom besparelse i den danske udenrigstjeneste. Men hvor galt står det egentligt til? Hører ministeriet stadig til ét af de dyre ministerier?

Én måde at besvare dette spørgsmål på er selvfølgelig at sammenligne den danske udenrigstjeneste med de tilsvarende tjenester hos vore nordiske naboer. Det er lande, der ynder at referere til hinanden som ”like-minded” og som alle er kendte for deres ambitiøse udenrigspolitikker. I Danmark har vi eksempelvis vænnet os til, at vi fører en såkaldt aktivistisk udenrigspolitik. Når skiftende udenrigsministre skal formulere visioner for Danmark i verden, handler det ofte om ”mere Danmark i verden”, underforstået at vi skal arbejde endnu mere aktivt for at påvirke verden omkring os i en retning, der tjener Danmarks interesser og idealer.

Selvom den udenrigspolitiske profil er meget sammenlignelig blandt de nordiske lande, er måden, hvorpå man organiserer udenrigspolitikken, ganske varierende. Danmark har den mest enkle model. Vi har samlet langt de fleste udenrigspolitiske funktioner i det samme ministerium – det gælder eksportfremme, det gælder udviklingspolitikken, og det gælder EU-koordinationen. Alle disse funktioner er placeret ved siden af de mere klassiske sikkerhedspolitiske dimensioner af udenrigspolitikken. Det er en god model, for det gør det mere sandsynligt, at de forskellige dele af Danmarks udenrigspolitik er koordineret.

I Sverige gør man det helt anderledes. Det svenske eksportråd er ikke en del af Udenrigsministeriet. Udviklingspolitikken varetages også i en separat organisation med eget budget og ledelse. EU-koordinationen er placeret i Statsministeriet, og i regeringens fællessekretariat har man overtaget mange af Udenrigsministeriets administrative opgaver. I Norge og Finland er udviklingspolitikken placeret i eller under Udenrigsministeriet, men i begge lande er eksportrådene placeret uden for ministerierne. Og sådan fortsætter det.

Tages der tilnærmelsesvis højde for disse betydelige forskelle, og udregner man, hvad omkostningerne for udenrigstjenesten i disse fire lande i realiteten er, får man et overraskende resultat (se tabel).

Selvom beregningerne er forbundet med visse usikkerheder, er konklusionen helt klar: Allerede før de meget omfattende besparelser, der nu gennemføres i den danske udenrigstjeneste, er det danske udenrigsministerium det mindste i Norden. Faktisk langt det mindste, næsten uanset hvordan vi måler det. I Norge bruger man mere end dobbelt så meget på udenrigstjenesten, end vi gør i Danmark. I Sverige har man 20 flere ambassader, end vi har i Danmark og 50 pct. flere ansatte.

Tallene er overraskende af flere grunde. For det første fordi de tilsyneladende adskiller sig så voldsomt meget fra tallene tilbage i 2001. De mange, mange sparerunder har virkelig sat deres præg på den danske udenrigstjeneste. Tallene er også interessante, fordi det kun er Finland, der i øjeblikket forsøger at gennemføre besparelser af en størrelsesorden, som dem vi ser i Danmark. Både Norge og Sverige ønsker at rationalisere, men her mener man tilsyneladende ikke, at det er foreneligt med landenes internationale interessevaretagelse at skære så dybt, som vi gør i Danmark. Endelig er det overraskende, at vi er endt med en så smal udenrigstjeneste al den stund, at den udenrigspolitiske retorik fra skiftende danske regeringer nærmest unisont har peget i en anden retning. Man har givet udtryk for, at det er naturligt, at Danmark spiller en proaktiv rolle på den internationale scene, og man har givet udtryk for, at man var parat til at betale det, det koster.

Det store spørgsmål er nu, hvorvidt vi har set de sidste besparelser i udenrigstjenesten, eller om der er flere i vente. Det kan ingen vide. Der kan dukke en udenrigspolitisk krise op, der får vendt stemningsbilledet til udenrigstjenestens favør. Det modsatte kan imidlertid også ske, nemlig at der vil blive taget et opgør med den danske aktivistiske udenrigspolitik, hvilket nemt kan betyde, at der gennemføres endnu flere ”moderniseringer” af tjenesten. Vigtigt er det imidlertid at erkende, at vi allerede har indrettet os med Nordens discountdiplomati.