FN’s fredsmissioner er i krise, men de er det bedste instrument, vi har

Dette er en kronik skrevet af en ekstern kronikør. Jyllands-Posten skelner skarpt mellem journalistik og meningsstof. Vil du skrive en kronik? Læs hvordan her.

2024 skulle have været året, hvor en af FN’s største, dyreste og mest prestigefyldte missioner lukkede og slukkede. I sidste øjeblik blev det dog besluttet, at FN’s fredstropper bliver i Den Demokratiske Republik Congo – men stadig med henblik på en gradvis tilbagetrækning. Det stopper dog ikke den nedadgående spiral, som FN’s fredsmissioner har været i de seneste år.

I 2023 forlod FN’s mission i Mali i al hast landet, efter at den maliske regering bogstavelig talt smed dem på porten. Hverken missionen i Mali eller Congo har reelt formået at levere de ønskede resultater: fred og stabilitet i de lande, hvor de i nogle tilfælde har været indsat i årtier.

Som en konsekvens af de manglende resultater er FN’s medlemslandes vilje til at betale for og indsætte missioner i verdens konfliktzoner på et historisk lavpunkt. Det ses i budgetterne, der skal betale for dem, der er skrumpet ind fra 7,2 mia. dollars i 2010-11 til 5,6 mia. kr. i 2024-25.

Samtidig har geopolitiske spændinger mellem FN’s medlemslande gjort det svært at nå til enighed i det forum, der sender missioner afsted – sikkerhedsrådet. Ruslands invasion af Ukraine splitter de permanente medlemslande, især Rusland og USA. Det samme har Israels krig i Gaza.

Troen på, at FN kan skabe en fredeligere verden ved at udbrede liberale demokratier og menneskerettigheder, har de senere år også slået nogle gevaldige sprækker. Og de vestlige lande vender sig mod mere ”lokale” europæiske og transatlantiske fællesskaber som Nato og EU, når store konflikter af i dag skal diskuteres og løses.

Tilbage står FN uden en klar vej fremad. Det store spørgsmål er, om fredsmissionerne, kernen i FN’s arbejde for fred mellem verdens nationer, er gearet til det konfliktlandskab, vi ser i dag. Et mindst lige så vigtigt spørgsmål er, om der er et alternativ. Hvilke andre fora har vi, hvor vi kan træffe beslutninger om at intervenere i konflikter som verdenssamfund? Det korte svar er ganske enkelt: ingen – FN’s Sikkerhedsråd er i den henseende unikt.

Den første mission nogensinde blev sendt ud i 1948 for at overvåge en våbenhvile i den første arabisk-israelske krig. Den oprindelige tanke var, at FN-soldaterne skulle sendes ud for at bevare en fred, der allerede var opnået. Det indebar typisk at overvåge våbenhviler, patruljere bufferzoner mellem tidligere modstandere og i de tidlige år efter Anden Verdenskrig assistere i forbindelse med afkolonisering. Og altid med samtykke fra de involverede parter. Derfor var de tropper, der blev udsendt letbevæbnede; de skulle være upartiske, og de måtte ikke bruge militær magt – på nær når der var tale om selvforsvar.

Disse principper danner stadig grundlaget for FN’s arbejde, men det konfliktlandskab, som missionerne opererer i, har ændret sig dramatisk.

Det første store skifte kom med Murens fald i 1989 og enden på Den Kolde Krig. Øst-vest-blokkens sammenbrud betød, at konflikten mellem de to supermagter USA og Rusland ikke længere lammede sikkerhedsrådets beslutningsprocesser. Det blev ganske enkelt lettere at skabe flertal for at sende missioner afsted, og det betød, at der blev sendt et markant større antal ud i verden. Fra 1989-1999 udsendte FN således 35 fredsbevarende missioner. Til sammenligning havde FN i de foregående 40 år udsendt 13 i alt.

Stigningen i missioner var også et udtryk for, at verdens konflikter ændrede sig i kølvandet på Den Kolde Krig, hvor interne, etniske og religiøse konflikter blev mere fremtrædende. FN-missionerne blev sendt ud til konflikter i det tidligere Jugoslavien og en lang række afrikanske lande, hvor det hurtigt viste sig, at der reelt set ikke var en fred at bevare. Og her kom de letbevæbnede fredsbevarere til kort.

De forfærdeligste eksempler var de regulære folkemord, der fandt sted i Srebrenica i Bosnien og Rwanda, hvor FN-tropperne blev ufrivillige tilskuere, fordi de hverken havde mandat eller våben – og i visse tilfælde viljen – til at gribe ind.

De dyrekøbte erfaringer medførte et selvopgør for FN: for hvad var missionerne værd, hvis ikke de formåede at beskytte de civile, de var sat i verden for at hjælpe? Løsningen blev begyndelsen på mere militariserede eller ”robuste” mandater, som de blev kaldt, der gav soldaterne bedre mulighed for at gribe ind, når civile var i fare.

Få år efter kastede terrorangrebet den 11. september 2001 hele verden ind i en krig mod terror og et nyt syn på konflikter og måder, de skulle håndteres på. Selvom FN blev kørt mere eller mindre ud på et sidespor af et USA, der ville vise handlekraft, har krigen mod terror og de konfliktdynamikker, den førte med sig, fået afgørende betydning for FN’s missioner frem til nu.

De liberale demokratiers sejrsgang efter Den Kolde Krig gav Vesten forhåbninger om, at denne samfundsform kunne udbredes til resten af verdens nationer som en vej til fredelig sameksistens.

Selvom 9/11 var et direkte angreb på netop de værdier, bestyrkede det blot overbevisningen om, at resten af verden skulle ”omvendes” efter vestligt forbillede – koste hvad det ville. Det skulle blandt andet ske gennem statsopbygning af skrøbelige stater, samtidig med at oprørs- og terrorgrupper skulle bekæmpes med langt stærkere midler. Også af FN.

Det er mere eller mindre her, vi står i dag. Missionen i Mali var et eksempel på de såkaldte multidimensionelle missioner, der opstod i 00’erne og 10’erne med opgaver, som spændte bredt fra terrorbekæmpelse til opbygning af civilsamfund og statsinstitutioner som militær og politi.

Men mere komplekse mandater har også betydet, at det er blevet sværere at vide, hvornår de er opfyldt. Samtidig er tanken om de vestlige liberale demokratiers fortræffeligheder på tilbagegang uden for Europa og USA, hvor Vesten ofte ses som problemet snarere end løsningen.

Danmark har med sin plads i sikkerhedsrådet de næste to år en helt unik mulighed for at tage de svære diskussioner om, hvordan fremtidens fredsmissioner skal se ud. FN er og var aldrig skabt til at udkæmpe krig, men det behøver ikke at betyde en tilbagevenden til 90’ernes vingeskudte tropper eller Den Kolde Krigs helt skrabede mandater.

Samtidig må vi spørge os selv om de store, ambitiøse, komplekse og militariserede missioner, der de seneste år har måttet lukke ned under heftig kritik, ikke også har overskredet deres salgsdato? En sådan diskussion kræver modet til at tale om de helt fundamentale principper for fredsbevarelse: upartiskhed, ikke-magtanvendelse og accept fra de stridende parter, og hvad de kan betyde i konflikter i dag.

For trods fejlslagne missioner har FN spillet en væsentlig rolle i nogle af de krige, der har defineret tiden efter Den Kolde Krig, fra Cambodia, Mozambique og El Salvador i 1990’erne til Sierra Leone, Liberia og Østtimor i 00’erne. Som alle konflikter før og efter var de komplekse, men fælles for de missioner, der blev indsat, var, at de havde klare mandater, samtykke fra værtsnationen og klar international støtte. Missionerne opnåede blandt andet at muliggøre frie valg i Mozambique, etablere retsstatsprincipper i El Salvador og genopbygge essentielle statslige institutioner i Sierra Leone og Liberia, mens indsatsen i Østtimor sikrede landets overgang til selvstændighed.

Over disse resultater står et utvetydigt faktum: FN er det eneste globale forum, vi har til at diskutere og forsøge at løse konflikter i verden, og fredsbevarende operationer er i den henseende organisationens vigtigste instrument.