Kronik: Suverænitet på spil - arven efter Anden Verdenskrig

På torsdag udkommer bind 5 i 6-bindsværket om Dansk Udenrigspolitiks Historie. I dagens kronik skriver bindets to forfattere om en af hovedproblemstillingerne i bindet, som har titlen "I blokopdelingens tegn" og dækker perioden 1945-1972, da den danske udenrigspolitiske tænkning funderet i en af de mest sognegrænsebestemte nationer forandredes til det internationale.

Enhver, der fulgte forårets heftige debat om den danske forhandlingspolitik under Besættelsen, vil være på det rene med, at et grundspørgsmål i debatten var, om Danmark tilstrækkelig aktivt tog del i verdens gang, eller om Danmark omvendt i for høj grad forsøgte sig med isoleret national tilpasning uden tanke på den bredere internationale sammenhæng.

Denne debat er væsentlig, men kan perspektiveres yderligere ved at se lidt nærmere på, hvordan arven fra Anden Verdenskrig og fra den tyske besættelse er blevet forvaltet efter 1945. En sådan udvidelse af perspektivet, som bl.a. på grundlag af et stort, ikke tidligere benyttet arkivmateriale udfoldes i det nye bind af Dansk Udenrigspolitiks Historie fra 1945 til 1972, sætter også Danmarks til tider problematiske forhold til NATO og ikke mindst til EF/EU i de senere årtier i ny belysning.

Debatten om forhandlingslinjen contra modstandslinjen under Besættelsen kan ikke isoleres til et spørgsmål om en højere eller lavere moral, men handler i høj grad også om, hvordan dansk suverænitet og indflydelse i verden bedst sikres. Den handler også om historisk erfaring, hvor ikke mindst nederlaget i 1864 kastede lange slagskygger ind over dansk politik og havde fristet til - med Enrico Dalgas' berømte slogan - at satse på at vinde indadtil, hvad var tabt udadtil.

I 1945 havde denne strategi imidlertid fået et voldsomt skud for boven. Forhandlingslinjen under Besættelsen og hermed også mellemkrigstidens isolerede neutralitetspolitik fremstod som helt miskrediterede, selv om Danmark på mange måder havde klaret sig relativt smertefrit gennem krigen, og selv om den nationalstatslige suverænitet blev fuldt etableret igen efter Besættelsen.

Omvendt havde Besættelsen vist, hvor skrøbelig småstatens mulighed for at skøtte sin suverænitet reelt var, når stormagterne drev utilsløret magtpolitik, og hvor illusorisk det var at tro, at neutralitetspolitik var en garanti for ikke at blive inddraget i magtpolitikken. Denne barske erfaring hørte med til baggrunden for den generelle revurdering af prioriteringerne i dansk udenrigspolitik, som bl.a. førte til, at der i befrielsesregeringens politiske grundlag blev indføjet et krav om, at den isolerede neutralitetspolitik var et overstået kapitel.

Revurderingen var dog ikke kun et produkt af et opgør med den danske besættelseserfaring, men havde nok så meget rod i den omstændighed, at de allierede havde en helt ny verdensorden på tegnebrættet.

Hvis Danmark ønskede at indgå på de allieredes hold og få indflydelse på den retsordenbaserede og kollektivt sikkerhedsorienterede verden, hvor De Forende Nationer var udset som ankret, var det vigtigt, at Danmark valgte side og dermed formelt brød med neutralitetspolitikken.

Som de første efterkrigsår eftertrykkeligt viste, var neutralitetspolitikken dog ikke dermed endegyldigt kastet på porten.

Da Den Kolde Krig brød ud mellem de tidligere allierede, blev FN handlingslammet, og spørgsmålet om sikkerhedspolitisk stilling i striden mellem Øst og Vest rejste sig som et nyt neutralitetsdilemma. Løsningen for de ledende danske politikere som den socialdemokratiske statsminister Hans Hedtoft, den konservative Ole Bjørn Kraft og Venstres Thorkil Kristensen blev i den situation medlemskabet af de vestlige demokratiers alliance Atlantpagten (NATO) og dermed også et endeligt opgør med den hidtidige neutralitetspolitik.

Der begyndte at tegne sig et nyt mønster, nemlig at Danmark i stigende grad søgte at varetage sine udenrigspolitiske interesser, såvel de sikkerhedspolitiske som de udenrigsøkonomiske, gennem medlemskab af internationale, såkaldt multilaterale organisationer som FN og NATO og på det udenrigsøkonomiske område gennem medlemskab af handelsorganisationen GATT og af OEEC, der blev oprettet som vestligt koordineringsorgan for modtagelsen og implementeringen af Marshall-planen.

Medlemskabet af disse organisationer afspejlede to nye og afgørende træk ved den danske udenrigspolitik:





  • For det første, at Danmark faktisk kom til at tage mere aktiv del i verdens gang, og
  • For det andet, at "verdens gang" skulle tages helt bogstaveligt, idet dansk udenrigspolitik efter 1945 fik en langt mere global orientering end før krigen.




Det skete naturligvis i høj grad gennem engagementet i NATO og FN og gennem den gradvise udbygning af en danske udviklingsbistand til Den Tredje Verden og afspejlede tre mere overordnede internationale udviklingstræk, nemlig:





  • Den Kolde Krig, som jo i bund og grund inddrog hele verden,
  • En stærk genoplivning af den internationale handel efter 1930'ernes krise og protektionisme og
  • Den omsiggribende kolonifrigørelsesproces. Denne tendens til globalisering af dansk udenrigspolitik blev - nærmest med forundring - konstateret af Udenrigsministeriet selv, da det i en betænkning fra 1960 om udenrigstjenestens fremtidige organisering slog fast, at Danmark siden krigen havde bidraget med soldater, observatører og materiel "på fjerne skuepladser" som Korea, Tyskland, Kashmir, Palæstina, Gaza og Congo.




Multilateraliseringen og globaliseringen af udenrigspolitikken var dog ikke uden problemer for Danmark.

For det første krævede det betydelige ressourcer, når den danske udenrigstjeneste, som det hed i ovennævnte betænkning fra 1960, skulle deltage i løsning af opgaver, som i tidligere perioder kun stormagternes udenrigstjenester beskæftigede sig med og dermed (gav) en mulighed for at få Danmarks interesser tilgodeset i større omfang end hidtil.

For det andet lagde udviklingen op til omfattende administrative, politiske og juridiske reformer, hvor ændringen af grundloven i 1953 og vedtagelsen af lov om Udenrigspolitisk Nævn året efter udgjorde højdepunkterne.

Det mest opsigtvækkende ved disse reformer var, at der dels blev etableret en stærkere parlamentarisk kontrol med regeringens håndtering af udenrigspolitikken, dels at der blev åbnet for, at dansk suverænitet ved almindelig lov og i nærmere bestemt omfang kunne overføres til internationale organisationer.

Både stramningen af den parlamentariske kontrol og muligheden for suverænitetsoverførsel havde direkte udspring i tendensen til multilateralisering af den internationale politik og dermed også af dansk udenrigspolitik.

Selv om de danske politikere gennem disse reformer på mange måder kan siges at have været på forkant med den internationale udvikling, udfordrede multilateraliseringen mange vante forestillinger om dansk national uafhængighed og selvbestemmelse.

Det var rigtigt, at multilateraliseringen gav småstaten Danmark bedre muligheder for at øve indflydelse på den øvrige verden, men påvirkningen gik også den anden vej. Verdens aftryk på Danmark blev også større.

Tager vi NATO-medlemskabet, krævede dette undertiden indrømmelser, som regering, folketing og befolkningsflertal ikke uden videre havde lyst til at give; i en række tilfælde lykkedes det, ofte i samarbejde med Norge og evt. andre mindre medlemslande, at lave en afskærmning, så suverænitetsindrømmelsen ikke blev så markant, f.eks. med det danske base- og atomvåbenforbehold under Hans Hedtoft og H.C. Hansen.

Men grundlaget for den danske deltagelse i dette samarbejde var, at Danmark måtte give for at få, dvs. give afkald på en vis del suverænitet for at opnå de sikkerhedsgarantier, der blev opfattet som nødvendige i kraft af alliancemedlemskabet over for Den Kolde Krigs trusler.

Balancepunktet mellem de nødvendige indrømmelser og behovet for afskærmning var dog til tider vanskeligt at finde. Det var ikke en objektiv størrelse, og der var derfor ofte politisk uenighed om det, uanset den overordnede enighed om retningen.

Den største udfordring af forestillingen om den nationale selvbestemmelse fandtes dog inden for det europapolitiske område. Det skyldtes, at EF-samarbejdet blev baseret på det nye fænomen, at de deltagende stater frivilligt overførte såvel formel juridisk som reel politisk suverænitet til fælles institutioner. På papiret repræsenterede denne type samarbejde naturligvis en større udfordring af den nationale selvbestemmelse end andre samarbejdsformer - et forhold, som ofte blev yderligere accentueret, når det blev pakket ind i føderalistisk retorik om, at endemålet måtte være skabelsen af Europas Forende Stater.

I det lys var det ofte svært for periodens EF-positive politikere, i første række Jens Otto Krag - som faktisk ikke altid kun talte om flæskepriser, når EF-spørgsmålet var på dagsordenen - at finde bredere klangbund for argumentet om, at afgivelsen af national suverænitet til EF's fælles institutioner ikke kun repræsenterede et tab, men også gav Danmark andel i en større fælles europæisk suverænitet, som kunne være nok så stor en fordel for en småstat som Danmark.

Men den mere principielle debat om behovet for eller ønskværdigheden af overnationalt samarbejde kunne ikke løsrives fra den konkrete sammenhæng, det indgik i.

Der var sjældent nogen i Danmark - modsat hvad der var tilfældet i Norge - der rejste suverænitetsbekymringer, når det drejede sig om at udvikle det nordiske småstatssamarbejde. EF derimod var en anden sag. Heri deltog en række stormagter, bl.a. (Vest)Tyskland, hvilket nærmest automatisk fremkaldte en historisk betinget frygt for tysk dominans, og i modsætning til det protestantiske og socialdemokratiske velfærdsstats-Norden var det katolikker, kristelige demokrater og storkapitalister, der tegnede kultur og politik i fællesmarkedslandene.

På trods af 9. april-erfaringen var 1864 altså fortsat med i bagagen, når den danske udenrigspolitiske kurs i perioden 1945-1972 skulle lægges.

Denne historiske erfaring vaccinerede imod illusioner om stormagternes hensigter, men den begrænsede også det internationale udsyn. Hans Hedtoft gav udtryk for dobbeltheden, når han i begyndelsen af 1950'erne på den ene side talte om danskernes »sunde skepsis over for alle stormagter«, men på den anden side mindede om, at Danmark, såvel befolkning som politikere, af historiske årsager »i vor tænken er en af de mest sognegrænsebestemte nationer«, og at det derfor gjaldt om at søge at »orientere os som verdensborgere«. Dette var udfordringen - nok hovedudfordringen - for dansk udenrigspolitik i perioden 1945-1972.

Mere som dette

Andre læser

Mest læste

Del artiklen