Kronik: Ønskes: Kommunale strateger

Hvis det var budgetter og regnskaber, der styrede udviklingen, ville ingenting ske. Det, vi har brug for, er strategisk ledelse, skriver kronikøren

Budgetforhandlingerne er nu faldet på plads rundt om i de danske amter og kommuner. Det er hver gang det muliges kunst med forhandlinger, der skal afveje og tilgodese en lang række hensyn - herunder ikke mindst de uendelige ønsker om forbedringer og de altid ligeså nærværende krav om effektiviseringer og besparelser. I år ser det oven i købet ud til, at kommunerne overholder aftalen indgået med staten i det såkaldte budgetsamarbejde, dvs. en aftale om, at der ikke må finde skattestigninger sted. Og det vil være historisk, for så vidt det ikke har været muligt siden 1994 og før det igen kun i 1989 og 1984.

Det er forståeligt nok, at amter og kommuner ønsker at fremstå så loyale og så effektive som muligt over for statens krav og forventninger, for de er jo netop af regeringen sat på "observationslisten" og afventer med spænding hvilket kommissorium, der vil blive udarbejdet for det udvalg, der skal nedsættes for at komme med forslag vedrørende den kommunale organisering. Sidst vi fik en omfattende reorganisering af relationer og arbejdsdelinger mellem stat, amter og kommuner var i 1970 med den såkaldte kommunalreform. Efter et omfattede udvalgsarbejde, som startede tilbage i slutningen af 1950'erne, lykkedes det at etablere den struktur med 14 amter og 275 kommuner, som nu bliver anfægtet.

Det problemkompleks, vi står overfor, er præget af den sammensathed, som er karakteristisk for det offentlige: der er ofte tale om komplicerede sammenhænge, hvor der hersker uenighed om både mål og midler, flertydighed i signalerne og usikkerhed om beregninger, årsager og virkninger m.v. Så meget des mere er der brug for politisk ledelse og strategiske beslutninger, dvs. en ledelse der forsøger at kanalisere de mange hensyn og beslutninger om prioriterede satsninger, som er funderet i en afvejning af hensyn overfor langsigtede mål og økonomisk, organisatorisk formåen.

Problemet er desuden på paradoksal vis, at det, som den politiske beslutningstagning ofte er funderet i, er en simpel fremskrivning af de eksisterende budgetter frem for en strategisk prioritering, og at når man endelig laver prioriterede satsninger, så fører det til en voldsom reaktion i offentligheden. Lad mig uddybe begge dele og først se på, hvordan det "normalt" er i det offentlige, for dernæst at kommentere de reaktioner, der kommer, når man endelig bryder med den normale fremskrivningsprocedure.

Det normale er, at der indgås forlig, hvor man tager udgangspunkt i, hvordan de hidtidige budgetter har været og foretager mindre justeringer, samt hvis der er tale om besparelser, at man så forsøger at lade dem ramme bredt, så det ikke kommer til at gå ud over nogen mere end andre. Denne fremgangsmåde kan lyde fornuftig. Den er i al fald forsigtig. I teorien taler man om sådanne processer som inkrementelle forandringer, dvs. gradvise og ikke alt for opsigtsvækkende ændringer.

Men er denne budgetadfærd også klog? Det finder jeg langt hen ikke, den er. For når det er sådan, så er det budgetter, der styrer strategier frem for omvendt. Og det burde være strategier, der styrer budgetter. For strategier er jo den mulige og ønskelige udmøntning af de overordnede visioner og mål, som politikerne har udstukket i politikker på udvalgte områder. Man kan også formulere det anderledes: det er "plejer", der styrer, så fremfor at man spørger om, hvad man vil, spørger man om, hvad man plejer at gøre. Man ser så at sige bagud, for at finde ud af, hvad man vil i fremtiden. Det kan være godt nok at tage hensyn til hidtidige erfaringer, men "det har vi altid gjort" er ikke nødvendigvis et godt argument for at blive ved og imod, at man kan gøre det på en anden måde. Det er i al fald ikke noget godt argument imod at overveje noget nyt. For så får vi ikke udvikling og tilpasning til nye forhold og udfordringer.

Når budgetter styrer strategier, bruges der såkaldte "møgspredermetoder" og "grønthøstermetoder", uden at man har spurgt sig selv, om alt nu også er lige godt og nødvendigt, og om der er noget, man ønsker at satse på frem for andet. Den megen fokus på budgetter frem for på visioner og strategier gør endvidere, at lederne hele vejen ned i den offentlige sektors hierarkier bliver gjort til bogholdere frem for til ledere.

Problemet kompliceres yderligere af, at når der træffes vigtige strategiske beslutninger i det offentlige, så er det et offentligt anliggende, det er ikke noget, man så at sige kan beslutte og så holde indenfor i eget hus.

Når kommuner som Aalborg og Odense således i forbindelse med forhandlingerne om årets budget træffer beslutning om at skære mere drastisk på et område end på et andet, fører det med stor forudsigelighed til netop de reaktioner vi i disse dage bevidner gennem demonstrationer og arbejdsnedlæggelser blandt lærere og pædagoger. Når man på det seneste i private virksomheder såsom Wittenborg og på Lindøværftet, tilsvarende må skære ned og afskedige medarbejdere, er det naturligvis med beklagelse, men det fører ikke til læserstorm i aviserne og strejkende arbejdere foran direktionslokalerne. Den offentlige bevågenhed gør det mere besværligt at praktisere strategisk ledelse i den offentlige sektor, og det gælder politisk såvel som administrativ ledelse. Selv om politikerne har mandatet til at træffe beslutningerne, og selv om de er sagligt begrundede i afvejede hensyn, får deres strategiske valg ikke lov til at stå uimodsagt. Det kræver mod at træffe sådanne beslutninger, men det er efter min opfattelse nødvendigt at politikerne træffer strategiske beslutninger.

Når man i amterne forsøger at sanere sundhedsvæsenet og foreslår enheder og hospitaler nedlagt, fører det til højlydt diskussion blandt medarbejdere og folkelige protester, som vi på det seneste har set det. Den politiske og strategiske beslutningstagning foregår ikke som i det private i de lukkede direktionslokaler, men eksponeres i fuld offentlighed. Det er for så vidt godt nok, det er nemlig en del af den demokratiske forretningsorden, og noget af det, der gør politisk og administrativ ledelse i det offentlige til noget særligt. Men det gør det unægteligt svært, som i dette tilfælde med sundhedsvæsenet, at finde ud af hvilke nye arbejdsdelinger og bæredygtige enheder, der skal kunne betjene borgerne bedst muligt i fremtiden ud fra overordnede - dvs. regionale - helhedshensyn. Politikere og ledere i det offentlige må alt andet lige være bedre til at forklare sig og argumentere for deres foreslåede løsninger, end man typisk må i det private.

For nyligt så vi et eklatant eksempel på dette i forhold til beslutningen om at udflytte Rigsarkivet til Odense. Eksemplet lover ikke godt for regeringens fremtidige forsøg på at modernisere den offentlige sektor, herunder serviceorientere og omplacere institutioner. Der var tale om en politisk vedtagelse, som egentlig ikke kunne gøres om, idet man havde en aftale i hus, men den faldt, da et parti valgte at løbe fra sit løfte. Det skete, fordi der i den mellemliggende periode var kørt en pressehetz gennem de store københavnske dagblade, som efterlod det indtryk, at der var tale om en massiv folkelig modstand, og om et forkert valg. Argumenterne var ganske vist noget tågede, fordi de handlede om at bevare en kulturinstitution. Man faldt for et argument om, hvem der plejer at benytte institutionen, frem for hvem der kunne komme til at benytte den, og et argument om hvad institutionen var, frem for hvad den kunne blive til.

Der var ikke mange som insisterede på, at man skulle se på, hvad man ville med en placering i fremtiden. Det siger sig selv at den hidtidige brugerflade afspejler den hidtidige placering - hvilket jo aldrig kan blive et argument imod en anden fremtidig placering, som naturligvis ville generere en anden brugerflade, og i dette tilfælde altså en som ville være mere hensigtsmæssig i forhold til hele Danmarks befolkning. Men regeringen turde ikke stå fast og bakke sin egen minister op. Man accepterede endvidere et argument om, at der var tale om en kulturinstitution, som hørte hjemme, der hvor den altid havde været, som om Rigsarkivet skulle være et museum frem for, som det jo i virkeligheden er tilfældet, at der er tale om en serviceinstitution og en offentlig arbejdsplads. Serviceinstitutioner og arbejdspladser skal man naturligvis indrette efter brugerbehov, og det betyder, at man kan ændre, nedlægge og omplacere dem i forhold til at skabe fremtidsrettede, bæredygtige og helhedsorienterede løsninger.

Det er altså vanskeligt at træffe fornuftige strategiske beslutninger i det offentlige, fordi offentligheden blander sig og beslutningssituationen ofte er præget af modstridende opfattelser og interesser. Det betyder, at man bliver tilbøjelig til at se bagud og trække på traditionen frem for at se fremad. Det er sådanne forhold, der gør det vanskeligt selv for en regering, der har et solidt flertal, og som har det som sit erklærede mål at modernisere, effektivisere og serviceorientere den offentlige sektor.

I den kommende tid skal der foretages nogle meget vigtige sonderinger vedrørende den fremtidige amtslige og kommunale struktur. Hvis man ser bagud, vil man være tilbøjelig til at lade tingene være, som de "altid har været" eller lave meget små forandringer. Det vil være at lade tingene gro fra neden. Det er muligt, at det vil være det muliges kunst, hvis man ikke ønsker og evner at tage et initiativ fra oven, men vil det også nødvendigvis være det bedste og det klogeste?

Der er god grund til at genoverveje den kommunale organisering. Det var trods alt det muliges kunst mere end 30 år tilbage, og selv om denne struktur har vist sig såre robust, er der unægtelig sket en del siden, hvad angår krav og forventninger til en moderne serviceorienteret offentlig sektor, og hvad angår den mulige organisering heraf. Ja, man kan sige, at det er på høje tid, al den stund initiativer til nedbrydning af traditionelle sektorgrænser og skel mellem såvel offentlig og privat som mellem amtslige og kommunale grænser for længst har overhalet den gamle organisering. Etableringen af Bornholms Regionskommune er et markant eksempel på, at ting kan "gro fra neden", men de mange tværkommunale samarbejder og nye halvoffentlige/halvprivate selskaber viser også nye veje.

Det man kan håbe på er, at udvalgsarbejdet bliver præget af en nuanceret afvejning af de mange hensyn, som nødvendigvis må tages til såvel demokratiske, som økonomiske og organisatoriske hensyn. Og det, man kan håbe, er, at det bliver visioner om, hvad man vil med en ny fremtidig struktur og fornuftige strategiske overvejelser om, hvordan man kan realisere de visioner, der løber af med sejren. Hvis det var budgetter og regnskaber, der styrede udviklingen ville ingenting ske. Det, vi har brug for, er strategisk ledelse.

Mere som dette

Andre læser

Mest læste

Mest læste Finans

Giv adgang til en ven

Hver måned kan du give adgang til 5 låste artikler.
Du har givet 0 ud af 0 låste artikler.

Giv artiklen via:

Modtageren kan frit læse artiklen uden at logge ind.

Du kan ikke give flere artikler

Næste kalendermåned kan du give adgang til 5 nye artikler.

Teknisk fejl

Artiklen kunne ikke gives videre grundet en teknisk fejl.

Ingen internetforbindelse

Artiklen kunne ikke gives videre grundet manglende internetforbindelse.

Denne funktion kræver Digital+

Med et Digital+ abonnement kan du give adgang til 5 låste artikler om måneden.

ALLEREDE ABONNENT?  LOG IND

Denne funktion kræver Digital+

Med et abonnement kan du lave din egen læseliste og læse artiklerne, når det passer dig.

Teknisk fejl

Artiklen kunne ikke tilføjes til læstelisten, grundet en teknisk fejl.

Forsøg igen senere.

Del artiklen
Relevant for andre?
Del artiklen på sociale medier.

Du kan ikke logge ind

Vi har i øjeblikket problemer med vores loginsystem, men vi har sørget for, at du har adgang til alt vores indhold, imens vi arbejder på sagen. Forsøg at logge ind igen senere. Vi beklager ulejligheden.

Du kan ikke logge ud

Vi har i øjeblikket problemer med vores loginsystem, og derfor kan vi ikke logge dig ud. Forsøg igen senere. Vi beklager ulejligheden.